政府采購制度迎來重要轉折

【聚焦合作創新采購】

政府采購制度迎來重要轉折

■ 白志遠

近年來，由于國內外環境和影響因素的變化，我國經濟發展受到較大影響。雖然國家加大了研發投入力度、稅收抵免優惠、環保標準建設等，也取得了一定成效，但這不足以解決當前面臨的諸多現實挑戰。筆者認為，與研發補貼相比，政府采購在眾多領域更能激發企業創新動力?！墩少徍献鲃撔虏少彿绞焦芾頃盒修k法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）的出臺，標志著我國堅持走創新發展道路的決心，也彰顯了我國政府采購制度將邁出重大一步，迎來重要轉折。

政府采購由財政支出的管理手段轉變為實現國家戰略的重要工具

《征求意見稿》第一條便開宗明義，指出為貫徹落實黨中央、國務院關于加快實施創新驅動發展戰略有關要求，支持應用科技創新，制定了該辦法。換言之，采購項目需符合國家科技和相關產業發展規劃，有利于落實國家重大戰略目標任務，并能夠提出一些具有突破性和創新的解決方案。

在筆者看來，合作創新采購合同可以分為一般采購合同和戰略采購合同。在第一個層次上，政府采購通常讓創新成為招標和評估采購文件的基本標準。在第二個層次上，政府采購旨在鼓勵和促進某些技術、產品或服務的需求，并在刺激市場時使用。一旦《征求意見稿》正式生效，政府采購對國家基本目標的實現將具有戰略性作用，并在政府提供公共安全和服務、體現政府能力中承擔更多責任。換言之，《征求意見稿》將推動政府采購從節支防腐的財政管理手段轉變為戰略實現的政策杠桿工具。

從需求側創新驅動促進供給側創新驅動

近年來，為了突出企業科技創新的主體地位，完善創新激勵機制，改善國內創新環境，我國通過政府采購方式對創新產品和服務推出了針對性政策，對于科技創新發展發揮了一定積極作用。但筆者認為，政府采購創新政策工具體系還需進一步完善，且政府采購相關配套政策仍有不足。

因為傳統的供給側創新政策不足以應對諸多挑戰，特別是競爭力帶來的變化問題，所以需求側創新驅動成為化解挑戰的政策焦點。筆者認為，政府采購是需求側創新政策舉措的核心，原因在于政府可以憑借其強大的購買力來創造和增強創新需求，同時也使其能夠在某些時候充當領先用戶，從而產生讓他人跟隨的信號效應。此外，政府也可以利用其權力產生巨大的影響，使創新得到廣泛傳播，促進供給側創新驅動。

《征求意見稿》將政府采購創新作為以任務為導向的創新政策。這不僅包括在供給側發揮作用的創新政策，而且也包括在需求側發揮創新作用的政策，尤其是實現未來需求的創新政策。

目前，社會存在的尚未解決的問題通常與高成本的挑戰有關。要解決好這些挑戰并使其化解過程變得可控，需要將其反映在更明確的政策中，也就是將這些重大挑戰轉化為需求驅動的政策。傳統采購方式可能并不利于實現創新目標，原因在于其可能會扼殺采購項目的創新性。

為了在政府采購實踐中追求創新目標的實現，發揮政府采購合理配置政府資源和創新解決方案的潛力，《征求意見稿》通過合作創新采購方式，積極發揮政府采購政策功能，以政府應用需求為導向、以公平競爭及采購人與供應商風險共擔為基礎，實現了多重政府采購政策組合激勵創新、創新產品研發和應用推廣一體化管理。同時，合作創新采購方式是在我國首購和訂購政策經驗并借鑒國際經驗的基礎上研究制定的，也是目前國際上較為先進的采購方式。

合作創新采購方式多階段化解不確定性風險

在筆者看來，政府采購的所有創新領域都需要新的管理方式和新的采購戰略，即從傳統的偏向規避風險的政府采購轉向聚焦長期規劃和風險管理的政府采購。此時，高風險與高成本仍舊是政策目標能否創新實現的重要障礙因素?！墩髑笠庖姼濉吩敿氁幎巳绾伍_展創新概念交流、研發競爭談判評審、研發中期談判、創新產品驗收等環節。通過多階段的采購活動，采購人與供應商共擔研發風險，以開發創新解決方案。創新風險在合作創新采購的過程中得到改善，從而降低其不確定性。

但《征求意見稿》本身就是一種制度創新，還需要進一步完善。一是采購人在合作創新采購中的權責不明晰，加上合作創新采購難度較大，將會使采購人盡量回避合作創新采購方式。對此，筆者建議，應進一步壓實采購人主體責任，制定更加嚴謹的采購人權責范圍，并在鼓勵采購人開展合作創新采購的同時，給予多種形式的指導。

二是盡管合作創新采購預算被列入部門預算研發經費，但目前尚未明確相應比例和具體要求，可能會導致預算編制和執行力度較弱，也可能研發經費全部被安排為合作創新采購項目。對此，筆者建議，相關部門應每年制定創新規劃，以促使整體目標落實。同時，由一級預算單位依據本部門職能和目標規劃，制定本部門或者與其他部門協同創新的需求清單，以便合理有效地編制預算。

三是盡管合作創新采購方式能夠在一定程度上化解采購過程中的有關風險，但由于這種采購方式本身操作難度較大，既需要采購部門與政策制定者及利益相關者的多方參與，又需要供求雙方之間不斷溝通協調。同時，這些環節也會增加風險節點，需要加強整個采購過程的風險管理。此外，相關采購人員還需具備專業的采購知識和豐富的實踐經驗，將有助于降低合作創新采購失敗產生的機會成本。

（作者系中南財經政法大學政府采購研究所執行主任、博士生導師）

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