合作創新采購需要注意的幾個問題

合作創新采購需要注意的幾個問題

■ 王玥霖

財政部日前出臺的《政府采購合作創新采購方式管理暫行辦法》（以下簡稱《創新辦法》）不僅對加快實施創新驅動戰略，支持應用科技創新有著重要意義，對政府采購本身而言，也是一次具有標志性意義的重大制度創新。在合作創新采購中，政府不是直接對市場現有的產品進行購買，而是在對供應商補償成本的前提下，共擔研發風險、共同推廣應用，從而實現成果轉化和產業發展的互相促進。在當前新一輪科技革命和產業變革加速演進的背景下，政府采購將成為支持科技創新和新質生產力的發展，實現國家戰略目標的重要工具。合作創新采購作為一種全新的政府采購交易規則，在實際執行過程中，需要注意幾個問題。

一是嚴格控制適用合作創新采購方式的項目。《創新辦法》第三條規定了可以采用合作創新采購方式的范圍和適用情形，要求“采購項目符合國家科技和相關產業發展規劃，有利于實施國家重大戰略目標發展”。由于合作創新采購方式建立了合理的風險分擔與激勵機制，從政策的支持力度和優惠程度上來說，比現有的對重大科技項目的補助和獎勵力度更大。合作創新采購實際上就是將重大科技項目“揭榜掛帥”“賽馬”的立項和審批方式，提升為競爭性更強、程序性更嚴、市場化和透明度更高的政府采購方式。作為財政部門，建議統籌現有的對未來產業“揭榜掛帥”、首臺（套）重大技術裝備以及重大科技項目的支持，將有限的財政資金用在最能代表新質生產力的實質性技術創新項目上，對使用合作創新采購方式的項目進行嚴格審核把關，避免因濫用采購方式而造成財政資金的浪費。

二是明確合作創新采購方式的審批要求。雖然在《創新辦法》中沒有規定采用合作創新方式采購的是否需要財政部門審批，但是根據政府采購法實施條例第二十三條的規定，采購人采購公開招標數額標準以上的貨物或者服務，符合政府采購法第二十九條、第三十條、第三十一條、第三十二條規定情形或者有需要執行政府采購政策等特殊情況的，經設區市以上人民政府財政部門批準，可以依法采用公開招標以外的采購方式。由于實施合作創新采購的項目本身具有重要研發意義和創新價值，與其他轉為非招標方式的項目不同，需要上升到省級主管部門審批。《創新辦法》第四條規定，中央和省級主管預算單位可以開展合作創新采購，也可以授權所屬預算單位開展合作創新采購。設區的市級主管預算單位經省級主管部門批準，可以采用合作創新采購方式。那么，達到公開招標數額標準，又需要采用合作創新采購方式的項目，除了省級主管部門批準外，是否還要經過省級財政部門批準，這是具體操作層面面臨的問題，需要在工作中進一步明確。

三是謹慎對待合作創新采購項目可能面臨的風險。創新最大的特點是不確定性，政府采購合同必需通過建立科學的考核機制和容錯機制，盡量控制給購買方所帶來的風險，主要有以下三個方面：

——項目研發本身的風險。

市場機制不能攻克的關鍵技術和“卡脖子”產品通常研發風險大、研發費用高，供應商難以有自主投入經費研發的動力。因此，政府部門在采購這些項目時，要在充分預判項目本身的研發風險，科學確定購買費用的同時，對價格實行管控，防止供應商故意做大成本，增加財政負擔。在實踐中可以約定成本范圍或成本補償的比例，不一定全額由采購人補償。

   ——采購實施過程的風險。對于難以量化和比較，履約周期較長的創新項目，容易出現個別供應商在研發談判中“低價搶標”、研發合同簽訂后故意拖延、粗制濫造研發方案等情況。為了避免出現這些問題，在采購實施過程中要嚴格控制供應商研發方案的分值的占比（不得低于50%），嚴格執行采購人先評審研發方案、后評審研發總費用的評審程序。

   ——采購人和供應商的雙重風險。制造創新產品的難點和風險主要在研發過程。合作創新采購的兩階段設計，把采購人的采購風險和供應商的研發風險降低到了雙方可以接受的水平，但如果采購項目是公益二類事業單位提供的服務，那么采購雙方的預期風險可能全部集中在財政上，因此必須更加審慎對待。

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