推進政府采購行政裁決需回答好四大問題

【業(yè)內(nèi)觀點】

推進政府采購行政裁決需回答好四大問題

■ 張澤明

近年來，為貫徹落實中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》（以下簡稱《意見》）精神，財政部積極推進政府采購行政裁決示范點建設(shè)工作，成效顯著。但政府采購行政裁決工作依然面臨一些迫切需要有結(jié)論的問題。特別是在政府采購行政裁決試點范圍繼續(xù)擴大的背景下，對行之有效的政府采購行政裁決原則進行分析與確立，對仍舊存在不同意見的做法進行探討，尤為必要。筆者認(rèn)為，在政府采購行政裁決領(lǐng)域明確具體的政策目標(biāo)與推進手段，要優(yōu)先回答好四個問題。

統(tǒng)一的裁決規(guī)則如何確立

政府采購行政裁決是《意見》確定的行政裁決工作重點領(lǐng)域之一。為切實推動行政裁決制度體系的不斷完善，《意見》提出了四項措施，其中之一就是適時推進行政裁決統(tǒng)一立法，以法律或者行政法規(guī)的形式對行政裁決制度的內(nèi)涵外延、適用范圍、裁決程序等進行規(guī)范。筆者認(rèn)為，這必然要涉及包括政府采購領(lǐng)域在內(nèi)的各種行政裁決規(guī)則的統(tǒng)一。

然而現(xiàn)實是，這種規(guī)則的統(tǒng)一可能不那么容易做到。行政裁決制度現(xiàn)散見于各單行法中，行政裁決的主體、程序和法律后果并不一致，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的規(guī)定。比如，知識產(chǎn)權(quán)的行政裁決具體程序與政府采購的行政裁決就存在不小差異。

既然統(tǒng)一有困難，那么在推行政府采購行政裁決時，就不必為其他領(lǐng)域行政裁決的具體程序細(xì)節(jié)所桎梏。最終統(tǒng)一的行政裁決規(guī)則，只要保證在幾個大方向上一致即可。政府采購領(lǐng)域的行政裁決，只要符合這幾個大的原則，即可以保持與其他領(lǐng)域行政裁決規(guī)則的統(tǒng)一。

一是保持裁決主體的行政性。政府采購行政裁決必須保持主體是法律法規(guī)授權(quán)的行政機關(guān)，而不能是非行政機關(guān)的所謂第三方機構(gòu)或者司法機構(gòu)。這樣一來，政府采購行政裁決的主體才能與作出民事仲裁的仲裁機構(gòu)和受理民事訴訟案件的法院區(qū)分開來，政府采購行政裁決才能保持行政性。

二是保持裁決對象的特定性。政府采購行政裁決的受理范圍，應(yīng)該是與政府采購行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛，主要處理的是違反政府采購法律法規(guī)的行為。有關(guān)政府采購合同糾紛等一般民事爭議，不應(yīng)當(dāng)屬于行政裁決的受理范圍，而應(yīng)由法院或仲裁機構(gòu)依照《中華人民共和國民法典》進行受理。

三是保持裁決結(jié)果具有非終局性。當(dāng)事人對政府采購行政裁決結(jié)果不滿意的，可依法向人民法院提起訴訟。

高效的裁決方式如何構(gòu)建

政府采購行政裁決制度能否高效行使，是這項制度改革的重要意義所在。按照《意見》確定的大方向進行具體創(chuàng)新，既是根本，也是關(guān)鍵。

一是要加大信息技術(shù)在裁決工作中的應(yīng)用。要充分利用新質(zhì)生產(chǎn)力，加強線上裁決力度，推動逐步實現(xiàn)政府采購?fù)对V網(wǎng)上受理和告知、裁決結(jié)果網(wǎng)上公示甚至網(wǎng)上聽證等，最大限度地提高政府采購行政裁決的處置效率。

二是加強行政裁決調(diào)解工作。對于事實比較清楚且投訴雙方訴求差異可控的項目，可以嘗試改“剛性裁決”為“柔性調(diào)解”。通過投訴人與被投訴人雙方面對面地表達訴求，政府采購裁決人“居中”調(diào)解的方式，最大限度地縮短行政裁決程序性處理時間，促使投訴達到實質(zhì)性解決的目的。在裁決機構(gòu)人員緊張的情況下，可以嘗試引入專業(yè)的政府采購協(xié)會、招標(biāo)采購協(xié)會等社會力量進行調(diào)解。各地也可以探索建立“一站式”的政府采購糾紛解決服務(wù)平臺，使投訴雙方少跑路乃至不跑路，通過平臺線上或線下實質(zhì)性化解矛盾。

三是充分調(diào)動裁決專業(yè)力量。在政府采購裁決人員選擇上，可適時嘗試多元化。除了裁決機構(gòu)的專業(yè)人員外，可以建立裁決人才專家?guī)欤瑖L試引入高校研究人員、采購單位專業(yè)人員、集中采購機構(gòu)人員、社會代理機構(gòu)人員、律師（含公職律師）等。在充分保證公正性并確保外部引入的專業(yè)裁決人才符合利益回避原則的基礎(chǔ)上，充實政府采購行政裁決的專業(yè)力量。

對于重大疑難案件，可以嘗試引入技術(shù)調(diào)查官，對投訴涉及的專業(yè)技術(shù)難題，由技術(shù)調(diào)查官輔助裁決人員進行裁決。技術(shù)調(diào)查官的來源，既可以通過法院系統(tǒng)的技術(shù)調(diào)查官專家?guī)旃蚕恚部梢愿鶕?jù)具體情況由裁決機構(gòu)自行選擇。

四是建立裁決后續(xù)處置的高效銜接機制。通過建立政府采購裁決與行政復(fù)議、行政訴訟的銜接機制，提高裁決決定的“案卷化”程度，推動裁決材料在裁決機構(gòu)、復(fù)議機構(gòu)、法院之間充分共享，從而降低行政裁決與后續(xù)可能產(chǎn)生的行政復(fù)議、行政訴訟的制度銜接成本，發(fā)揮行政裁決高效處置案件的優(yōu)勢。

可信的裁決程序如何設(shè)定

可信的裁決程序，是政府采購行政裁決制度的生命。要充分保障當(dāng)事人的權(quán)利，用可感知的裁決程序保證裁決過程公開、公平、公正。

一是推動裁決程序充分公開。從裁決案件受理登記到裁決進行，直至裁決結(jié)果告知送達等，每一環(huán)節(jié)及其時限等相關(guān)信息，應(yīng)該及時在網(wǎng)上以適當(dāng)形式公開，并接受當(dāng)事人的問詢。

二是確保裁決案件管轄與處置的權(quán)威性。筆者認(rèn)為，既可以按照一級財政一級裁決機構(gòu)的模式，逐級受理投訴，也可以在設(shè)區(qū)的市統(tǒng)一設(shè)置裁決機構(gòu)，集中受理政府采購?fù)对V。對于重大疑難案件，還可以適用提級受理。省級裁決機構(gòu)可以對本轄區(qū)內(nèi)裁決機構(gòu)的裁決尺度進行監(jiān)督指導(dǎo)，如通過發(fā)布典型裁決案例進行統(tǒng)一管理、抽查相關(guān)裁決案例是否規(guī)范適用等。此外，裁決案件的辦理人員應(yīng)隨機產(chǎn)生，如通過信息系統(tǒng)隨機選取受理人員、裁決人員與審查專家，最大限度地保證裁決處理的公正與權(quán)威。

三是培養(yǎng)專業(yè)的裁決人員。建立完善政府采購行政裁決人才使用激勵機制，著力加大對裁決辦案人員的傾斜力度，努力培養(yǎng)一批擅長辦理政府采購行政裁決案件的專業(yè)人員。設(shè)立技術(shù)調(diào)查官和裁決人員專家?guī)欤浞职l(fā)揮法律顧問、公職律師與相關(guān)專業(yè)協(xié)會的作用，使得裁決機構(gòu)人員與以上專業(yè)力量相互吸收對方的專業(yè)優(yōu)點，進一步提升行政裁決的辦案質(zhì)效。

四是裁決結(jié)果應(yīng)充分體現(xiàn)責(zé)任相當(dāng)原則。當(dāng)前政府采購行政裁決的一個難題，是供應(yīng)商投訴采購人被裁決駁回后，采購人由此產(chǎn)生的實際損失無法向供應(yīng)商追償?shù)膯栴}。政府采購行政裁決應(yīng)當(dāng)充分吸納相關(guān)先進經(jīng)驗，在裁決結(jié)果中體現(xiàn)對采購人損失的賠償。比如，采購人向供應(yīng)商要求的賠償范圍，可以是其應(yīng)對裁決的成本，包括合理的律師顧問費、專家鑒定費以及項目實施延誤費等。同理，當(dāng)供應(yīng)商投訴采購人事項經(jīng)裁決成立，供應(yīng)商也可以要求采購人賠償以上費用，以及方案制定、標(biāo)書制作、交通等費用。若采購活動違法是由其他供應(yīng)商所致，采購人可在賠償后向其進行追償。以上實際賠償數(shù)額，裁決人可以應(yīng)當(dāng)事人訴求進行裁決，在裁決決定中充分維護當(dāng)事人的合法權(quán)益。長此以往，政府采購行政裁決才能以其專業(yè)性贏得當(dāng)事人以及法院對裁決結(jié)果的尊重，切實起到訴訟“分流閥”的作用。

五是推動裁決結(jié)果有力執(zhí)行。政府采購行政裁決作為行政部門運用行政權(quán)力解決糾紛的活動，具備法律效力。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)服從并履行生效的行政裁決決定。在作出行政裁決后的法定期限內(nèi)，當(dāng)事人既不申請復(fù)議又不提起訴訟，裁決決定即發(fā)生法律效力。政府采購糾紛當(dāng)事人可視情況申請行政機關(guān)或法院強制執(zhí)行。

權(quán)威的裁決機構(gòu)如何設(shè)置

提到保持裁決機構(gòu)的權(quán)威，可能會有人認(rèn)為裁決機構(gòu)必須獨立設(shè)置。鑒于行政裁決是行政機關(guān)“居中”進行裁處的行為，獨立的裁決機構(gòu)確實可以實現(xiàn)“居中”裁決的政策目標(biāo)。但即使獨立設(shè)置機構(gòu)，也無法回避一個問題，即行政裁決機構(gòu)自身的采購糾紛要由誰裁決？這就好比法院產(chǎn)生的采購訴訟，也需要法院來審判一樣。筆者認(rèn)為，在精簡行政機構(gòu)的當(dāng)下，只要有合理的回避機制，完全不必強求裁決機構(gòu)須獨立設(shè)置。

對此，可以參照《政府采購協(xié)定》（Government Procurement Agreement，以下簡稱GPA）有關(guān)審查機構(gòu)獨立性的規(guī)定。GPA參加方都應(yīng)當(dāng)建立或指定至少一個行政或司法機關(guān)，接受并審查供應(yīng)商的投訴。該行政機關(guān)需要獨立于采購實體（即采購人）即可。如果無法實現(xiàn)以上獨立機關(guān)的設(shè)置，在非獨立的審查機構(gòu)對投訴進行初次審理后，供應(yīng)商可以就初審決定繼續(xù)向一個公正的行政或司法主管機關(guān)提起上訴，而該主管機關(guān)需要獨立于被投訴的采購單位。

GPA還規(guī)定，如果審查機構(gòu)不是法院，則審查機構(gòu)的決定應(yīng)當(dāng)接受司法審查。如果審查機構(gòu)本身具有完備嚴(yán)密的審查程序，且程序具有GPA規(guī)定的六大特點，則審查機構(gòu)的決定可不必經(jīng)司法審查。六大特點如下：一是采購實體應(yīng)當(dāng)以書面形式對質(zhì)疑作出回應(yīng)，并向?qū)彶闄C構(gòu)披露相關(guān)文件；二是審查機構(gòu)對投訴作出決定前，審查程序的參與者（以下簡稱參與者）應(yīng)當(dāng)有權(quán)得到聽證機會；三是參與者應(yīng)當(dāng)有權(quán)委托代表出席或者請人陪同出席；四是參與者應(yīng)當(dāng)參與全部審查過程；五是參與者應(yīng)當(dāng)有權(quán)要求審查過程公開進行并邀請證人出席；六是審查機構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時且以書面的方式作出有關(guān)供應(yīng)商投訴的決定或建議，并提供對每一項決定或建議的依據(jù)。

對比GPA關(guān)于獨立審查機構(gòu)的要求，可以發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)行財政部門受理政府采購行政裁決，只要能夠?qū)崿F(xiàn)對財政部門自身采購項目投訴的有效回避，且投訴人或采購人可就行政裁決決定進行訴訟，就已經(jīng)完全滿足GPA關(guān)于裁決機構(gòu)獨立設(shè)置的要求。

各地在政府采購行政裁決機構(gòu)設(shè)置方面也有諸多實踐經(jīng)驗。例如，內(nèi)蒙古自治區(qū)財政廳在內(nèi)部設(shè)立了具有獨立法人資格的政府采購裁決服務(wù)中心；上海市財政局下設(shè)了監(jiān)督檢查局并加掛上海市政府采購行政裁決辦公室牌子等。筆者認(rèn)為，財政部門無論是內(nèi)設(shè)直屬裁決機構(gòu)還是外設(shè)行政裁決部門，只要有完備的回避機制來回避其采購影響力，就可以達到獨立、權(quán)威的政府采購行政裁決機構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)。這樣的機構(gòu)設(shè)置經(jīng)驗應(yīng)當(dāng)適時固化下來，并成為通行規(guī)則。

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