推進政府采購行政裁決需回答好四大問題

【業內觀點】

推進政府采購行政裁決需回答好四大問題

■ 張澤明

近年來，為貫徹落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》（以下簡稱《意見》）精神，財政部積極推進政府采購行政裁決示范點建設工作，成效顯著。但政府采購行政裁決工作依然面臨一些迫切需要有結論的問題。特別是在政府采購行政裁決試點范圍繼續擴大的背景下，對行之有效的政府采購行政裁決原則進行分析與確立，對仍舊存在不同意見的做法進行探討，尤為必要。筆者認為，在政府采購行政裁決領域明確具體的政策目標與推進手段，要優先回答好四個問題。

統一的裁決規則如何確立

政府采購行政裁決是《意見》確定的行政裁決工作重點領域之一。為切實推動行政裁決制度體系的不斷完善，《意見》提出了四項措施，其中之一就是適時推進行政裁決統一立法，以法律或者行政法規的形式對行政裁決制度的內涵外延、適用范圍、裁決程序等進行規范。筆者認為，這必然要涉及包括政府采購領域在內的各種行政裁決規則的統一。

然而現實是，這種規則的統一可能不那么容易做到。行政裁決制度現散見于各單行法中，行政裁決的主體、程序和法律后果并不一致，缺乏統一規范的規定。比如，知識產權的行政裁決具體程序與政府采購的行政裁決就存在不小差異。

既然統一有困難，那么在推行政府采購行政裁決時，就不必為其他領域行政裁決的具體程序細節所桎梏。最終統一的行政裁決規則，只要保證在幾個大方向上一致即可。政府采購領域的行政裁決，只要符合這幾個大的原則，即可以保持與其他領域行政裁決規則的統一。

一是保持裁決主體的行政性。政府采購行政裁決必須保持主體是法律法規授權的行政機關，而不能是非行政機關的所謂第三方機構或者司法機構。這樣一來，政府采購行政裁決的主體才能與作出民事仲裁的仲裁機構和受理民事訴訟案件的法院區分開來，政府采購行政裁決才能保持行政性。

二是保持裁決對象的特定性。政府采購行政裁決的受理范圍，應該是與政府采購行政管理活動密切相關的民事糾紛，主要處理的是違反政府采購法律法規的行為。有關政府采購合同糾紛等一般民事爭議，不應當屬于行政裁決的受理范圍，而應由法院或仲裁機構依照《中華人民共和國民法典》進行受理。

三是保持裁決結果具有非終局性。當事人對政府采購行政裁決結果不滿意的，可依法向人民法院提起訴訟。

高效的裁決方式如何構建

政府采購行政裁決制度能否高效行使，是這項制度改革的重要意義所在。按照《意見》確定的大方向進行具體創新，既是根本，也是關鍵。

一是要加大信息技術在裁決工作中的應用。要充分利用新質生產力，加強線上裁決力度，推動逐步實現政府采購投訴網上受理和告知、裁決結果網上公示甚至網上聽證等，最大限度地提高政府采購行政裁決的處置效率。

二是加強行政裁決調解工作。對于事實比較清楚且投訴雙方訴求差異可控的項目，可以嘗試改“剛性裁決”為“柔性調解”。通過投訴人與被投訴人雙方面對面地表達訴求，政府采購裁決人“居中”調解的方式，最大限度地縮短行政裁決程序性處理時間，促使投訴達到實質性解決的目的。在裁決機構人員緊張的情況下，可以嘗試引入專業的政府采購協會、招標采購協會等社會力量進行調解。各地也可以探索建立“一站式”的政府采購糾紛解決服務平臺，使投訴雙方少跑路乃至不跑路，通過平臺線上或線下實質性化解矛盾。

三是充分調動裁決專業力量。在政府采購裁決人員選擇上，可適時嘗試多元化。除了裁決機構的專業人員外，可以建立裁決人才專家庫，嘗試引入高校研究人員、采購單位專業人員、集中采購機構人員、社會代理機構人員、律師（含公職律師）等。在充分保證公正性并確保外部引入的專業裁決人才符合利益回避原則的基礎上，充實政府采購行政裁決的專業力量。

對于重大疑難案件，可以嘗試引入技術調查官，對投訴涉及的專業技術難題，由技術調查官輔助裁決人員進行裁決。技術調查官的來源，既可以通過法院系統的技術調查官專家庫共享，也可以根據具體情況由裁決機構自行選擇。

四是建立裁決后續處置的高效銜接機制。通過建立政府采購裁決與行政復議、行政訴訟的銜接機制，提高裁決決定的“案卷化”程度，推動裁決材料在裁決機構、復議機構、法院之間充分共享，從而降低行政裁決與后續可能產生的行政復議、行政訴訟的制度銜接成本，發揮行政裁決高效處置案件的優勢。

可信的裁決程序如何設定

可信的裁決程序，是政府采購行政裁決制度的生命。要充分保障當事人的權利，用可感知的裁決程序保證裁決過程公開、公平、公正。

一是推動裁決程序充分公開。從裁決案件受理登記到裁決進行，直至裁決結果告知送達等，每一環節及其時限等相關信息，應該及時在網上以適當形式公開，并接受當事人的問詢。

二是確保裁決案件管轄與處置的權威性。筆者認為，既可以按照一級財政一級裁決機構的模式，逐級受理投訴，也可以在設區的市統一設置裁決機構，集中受理政府采購投訴。對于重大疑難案件，還可以適用提級受理。省級裁決機構可以對本轄區內裁決機構的裁決尺度進行監督指導，如通過發布典型裁決案例進行統一管理、抽查相關裁決案例是否規范適用等。此外，裁決案件的辦理人員應隨機產生，如通過信息系統隨機選取受理人員、裁決人員與審查專家，最大限度地保證裁決處理的公正與權威。

三是培養專業的裁決人員。建立完善政府采購行政裁決人才使用激勵機制，著力加大對裁決辦案人員的傾斜力度，努力培養一批擅長辦理政府采購行政裁決案件的專業人員。設立技術調查官和裁決人員專家庫，充分發揮法律顧問、公職律師與相關專業協會的作用，使得裁決機構人員與以上專業力量相互吸收對方的專業優點，進一步提升行政裁決的辦案質效。

四是裁決結果應充分體現責任相當原則。當前政府采購行政裁決的一個難題，是供應商投訴采購人被裁決駁回后，采購人由此產生的實際損失無法向供應商追償的問題。政府采購行政裁決應當充分吸納相關先進經驗，在裁決結果中體現對采購人損失的賠償。比如，采購人向供應商要求的賠償范圍，可以是其應對裁決的成本，包括合理的律師顧問費、專家鑒定費以及項目實施延誤費等。同理，當供應商投訴采購人事項經裁決成立，供應商也可以要求采購人賠償以上費用，以及方案制定、標書制作、交通等費用。若采購活動違法是由其他供應商所致，采購人可在賠償后向其進行追償。以上實際賠償數額，裁決人可以應當事人訴求進行裁決，在裁決決定中充分維護當事人的合法權益。長此以往，政府采購行政裁決才能以其專業性贏得當事人以及法院對裁決結果的尊重，切實起到訴訟“分流閥”的作用。

五是推動裁決結果有力執行。政府采購行政裁決作為行政部門運用行政權力解決糾紛的活動，具備法律效力。當事人應當服從并履行生效的行政裁決決定。在作出行政裁決后的法定期限內，當事人既不申請復議又不提起訴訟，裁決決定即發生法律效力。政府采購糾紛當事人可視情況申請行政機關或法院強制執行。

權威的裁決機構如何設置

提到保持裁決機構的權威，可能會有人認為裁決機構必須獨立設置。鑒于行政裁決是行政機關“居中”進行裁處的行為，獨立的裁決機構確實可以實現“居中”裁決的政策目標。但即使獨立設置機構，也無法回避一個問題，即行政裁決機構自身的采購糾紛要由誰裁決？這就好比法院產生的采購訴訟，也需要法院來審判一樣。筆者認為，在精簡行政機構的當下，只要有合理的回避機制，完全不必強求裁決機構須獨立設置。

對此，可以參照《政府采購協定》（Government Procurement Agreement，以下簡稱GPA）有關審查機構獨立性的規定。GPA參加方都應當建立或指定至少一個行政或司法機關，接受并審查供應商的投訴。該行政機關需要獨立于采購實體（即采購人）即可。如果無法實現以上獨立機關的設置，在非獨立的審查機構對投訴進行初次審理后，供應商可以就初審決定繼續向一個公正的行政或司法主管機關提起上訴，而該主管機關需要獨立于被投訴的采購單位。

GPA還規定，如果審查機構不是法院，則審查機構的決定應當接受司法審查。如果審查機構本身具有完備嚴密的審查程序，且程序具有GPA規定的六大特點，則審查機構的決定可不必經司法審查。六大特點如下：一是采購實體應當以書面形式對質疑作出回應，并向審查機構披露相關文件；二是審查機構對投訴作出決定前，審查程序的參與者（以下簡稱參與者）應當有權得到聽證機會；三是參與者應當有權委托代表出席或者請人陪同出席；四是參與者應當參與全部審查過程；五是參與者應當有權要求審查過程公開進行并邀請證人出席；六是審查機構應當及時且以書面的方式作出有關供應商投訴的決定或建議，并提供對每一項決定或建議的依據。

對比GPA關于獨立審查機構的要求，可以發現我國現行財政部門受理政府采購行政裁決，只要能夠實現對財政部門自身采購項目投訴的有效回避，且投訴人或采購人可就行政裁決決定進行訴訟，就已經完全滿足GPA關于裁決機構獨立設置的要求。

各地在政府采購行政裁決機構設置方面也有諸多實踐經驗。例如，內蒙古自治區財政廳在內部設立了具有獨立法人資格的政府采購裁決服務中心；上海市財政局下設了監督檢查局并加掛上海市政府采購行政裁決辦公室牌子等。筆者認為，財政部門無論是內設直屬裁決機構還是外設行政裁決部門，只要有完備的回避機制來回避其采購影響力，就可以達到獨立、權威的政府采購行政裁決機構的標準。這樣的機構設置經驗應當適時固化下來，并成為通行規則。

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