“破”異常低價投標現象之“困”

【規制異常低價評審】

“破”異常低價投標現象之“困”

■ 楊曉莉

政府采購領域本身具有較高的社會關注度，其中異常低價投標問題更是熱議的焦點。例如，十二屆全國人大五次會議第1545號建議、十四屆全國人大一次會議第0649號建議、政協第十四屆全國委員會第一次會議第04161號提案等都涉及政府采購領域的異常低價投標問題。本文嘗試分析異常低價投標問題產生的原因，以及現行《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部第87號令，以下簡稱87號令）第六十條出現的適用困境，并對異常低價投標問題的立法規制提出一些建議，以期拋磚引玉。

異常低價投標行為的原因分析

從供應商的角度來說，報價肯定是越高越好。在一般情況下，報價越高，則利潤越高。但在招投標時，為何會出現異常低價投標甚至“一元投標”的現象？筆者認為，主要有以下三種原因。

一是由價格分數在中標規則中所占比重引起的。如前所述，報價越高，利潤應該越高，但這是建立在成交的基礎上。如果因報價過高而得不到合同，那么利潤就無法實現。因此，投標人報價選擇的首要因素是謀取中標。87號令第五十三條至第五十七條對投標人的選擇標準進行了規定，主要有最低評標價法和綜合評分法兩種標準。最低價中標規定投標文件滿足招標文件全部實質性要求，投標報價最低的投標人中標。綜合評分法雖然不是最低價中標，但也規定貨物項目的價格分值占總分值的比重不得低于30%，服務項目的價格分值占總分值的比重不得低于10%。由此可見，無論是何種評標方法，價格都占有一定的比重。投標人在投標時，為了獲得中標機會，通常會盡量降低自己的報價，從而加大中標概率。

二是供應商為謀取市場份額、擴大市場影響力而采取的策略。在市場經濟條件下，隨著經濟的發展，不同企業的技術水平、管理水平的差距決定了產品定價的差異。這就使得在投標中針對相同的產品或者服務進行價格的競爭成為可能。企業的商業策略是瞄準規模、占有市場、掌握話語權，或者秉承長久主義，通過低價前期占領市場，然后期望提供持久后續的服務或附加產品從而實現盈利。例如，對于軟件開發類采購項目，投保人在中標后可以在后續的項目維護、升級改造中獲取相對優勢，從而攤薄前期的成本。此外，很多政府采購項目需要投標企業提供類似業績，從而證明其實力和履約能力。例如，一些企業為了積累業績也會在初創期通過異常低價投標來謀取中標。又如，在某些社會影響大的項目中，企業為了擴大美譽、提高聲譽，也會采取異常低價投標的形式來謀取中標。

三是供應商投機的一種手段。在有些采購項目中，由于采購需求不完整、不清晰，給投標人創造了一定的低價空間。投標人抱有投機的想法，以異常低價謀取中標后，在具體履行時再根據實際履行需要增加報價。更有甚者，投標人在中標后，通過壓縮成本、減少投入、降低產品質量的手段來追求自身利潤，進而引發不良后果。此外，還有投標人針對87號令規定的綜合評分法的評分規則，研究報價策略，找合作企業報低價，從而獲得較高的價格分。

現行87號令第六十條的適用困境

——評標委員會不愿行使異常低價投標的審查認定權。按照現行政府采購法律法規的有關規定，評標委員會由采購人或者采購代理機構從省級以上財政部門設立的政府采購評審專家庫中，通過隨機方式抽取組成，屬于臨時組建。因為審查認定異常低價投標標準并未細化，所以評標委員會啟動審查程序的顧慮比較多。一方面，專家之間容易有分歧；另一方面，程序一旦啟動，正常的評審環節會延長，還可能會觸發質疑投訴。因此，評標委員會動力不足，不愿行使異常低價投標的審查認定權。

——評標委員會認定能力有限。如前所述，當前對異常低價投標沒有形成統一的概念，且認定標準也不明確，導致實踐中認定異常低價投標比較困難。另外，雖然87號令規定，當評標委員會對異常低價的投標有疑問時，有權要求投標人作出合理的解釋說明，但在實踐中，當評標委員會遇到某投標人報價明顯低于其他通過符合性審查的投標人報價時，只能對其進行詢問。如果投標人作出了相應解釋，受限于價格構成的復雜性和市場情況的多樣性，那么評標委員會很難確定投標人的解釋是否合理。同時，確定合理性一般需要進行深入的市場調研和咨詢，評標委員會很難保障在短時間內達成共識，或給出充分的理由來否定投標。因此，即使啟動了審查程序，評標委員會也只能從程序上完成流程，無法在實質內容上給予判斷，導致87號令第六十條規定的立法本意難以實現。

——審查標準是否合理有待商榷。對于是否屬于異常低價投標，87號令第六十條的標準是“明顯低于其他通過符合性審查投標人的報價”。也就是說，將異常低價投標的參照對象設定為同個采購項目通過符合性審查的其他投標人的報價。但“明顯低于”的標準沒有細化，賦予了評標委員會很大的自由裁量權。這就導致在政府采購實踐中，不同的評標委員會對“明顯低于”的認定標準不同，最終審査的結果也會不同。此外，實踐中也會出現因為參與供應商的改變，在同類采購項目中投標人相同報價而導致不同的認定結果。換言之，報價是否屬于低價，取決于在不確定范圍內的競爭對手及其報價。筆者認為，這種標準是否合理，有待商榷；低價是否必然引起不誠信履約，也有待商榷。

相關建議

針對87號令第六十條面臨的適用困境，結合引起異常低價投標的原因，筆者提出以下建議。

——明確異常低價投標的概念及認定標準。目前，相關法律法規及政策性規定尚未對異常低價投標的概念進行界定，導致在實踐中很難認定何為異常低價投標。因此，有必要對異常低價投標概念進行明確。例如，可以借鑒《世界銀行投資項目借款人采購規則》的有關規定、聯合國國際貿易法委員會規定的異常低價競標概念，以及其他國際采購規則所涉及的異常低價投標概念，并結合我國政府采購實情，進行概念性規定，以便在實踐中更好地判定。

87號令第六十條只規定了“明顯低于”其他通過符合性審查的投標人報價的，評標委員會應當要求其在評標現場合理的時間內提供書面說明，但沒有為“明顯低于”提供統一的認定標準。在實踐中，評標委員會對“明顯低于”的認定標準不同。而一旦判定標準不同，對異常低價投標認定的結果就會存在偏差，最終產生審査的結果也會有所改變。因此，筆者建議，進一步細化異常低價的認定標準，以增加實踐的可操作性。例如，將異常低價投標的“明顯低于”認定標準確定在一個范圍內。具體做法為：對其他通過符合性審查的投標人報價進行統計，并計算出一個平均值；而低于該平均值的一定區間（如10%至20%），則為前述“明顯低于”認定標準的范圍。如果該投標人的報價在“明顯低于”認定標準的范圍內，評標委員會就有權要求該投標人對其報價進行合理性解釋，必要時還可要求該投標人提供相關的證明材料。

——審查主體應變更為采購人。現行87號令第六十條規定的異常低價投標的審查主體是評標委員會。如前所述，基于各種考慮，評標委員會往往不愿啟動審查程序。因此，筆者建議，將審查主體規定為采購人。當前政府采購的改革方向是不斷壓實采購人的主體責任。采購人作為政府采購活動的主要實施者和結果的直接承擔者，與政府采購的具體項目利益一致。因此，采購人對異常低價投標的審查啟動有較強的動力。此外，如果采購人在政府采購前期進行了需求論證和社會調查，對具體采購項目的合理報價應該比較了解，也有能力對投標人的報價是否合理進行判斷。總之，按照權責對等的原則，將是否開展低價投標的審查權利義務主體規定為采購人比較合適。

——增加履約保證手段。筆者認為，我國臺灣地區《政府采購法》以及亞洲開發銀行《異常低價投標采購指南》關于異常低價投標的規定值得借鑒。兩者除了要求供應商對報價提供合理說明外，還要求供應商提供履約保證金。目前，87號令第六十條僅規定評標委員會有權要求供應商對其報價提供合理解釋，并沒有履約保證金的規定。鑒于履約保證金可以起到約束供應商并確保供應商誠信履約的作用，筆者建議，增加履約保證金的有關內容，即在供應商對異常低價投標的說明不能使評標委員會接受，但評標委員會又沒有否決的理由時，采購人可以要求投標人提供履約保證金。這對政府采購活動而言，是一種雙重保障，既節省了財政資金，又保障了政府采購項目順利進行。一旦投標人在后續履約中存在不誠信的行為，采購人可以不返還履約保證金，以此來彌補因異常低價投標而造成的損失。

（作者單位：全國人大機關采購中心）

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