給政府支持科技創新插上市場機制的“翅膀”

【合作創新采購】

給政府支持科技創新插上市場機制的“翅膀”

■ 張旭東 毛明輝 周卡爾

近日，財政部印發《政府采購合作創新采購方式管理暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)。《辦法》結合國內開展訂購、首購的實踐經驗，并借鑒國際上政府采購支持創新的主要做法，建立起以政府應用需求為導向、以公平競爭及采購人與供應商風險共擔為基礎的政府采購支持創新產品研發和應用推廣的全新制度。

出臺背景

科技創新對于經濟的發展具有關鍵性與引領性的作用。黨的二十大報告指出，必須堅持科技是第一生產力，加快實施創新驅動發展戰略。近些年來，隨著中國經濟的發展，我國對于科技創新的重視，財政對于科技的投入也不斷加大。為刺激企業積極參與科技創新，除國家稅收優惠政策外，各地紛紛設立專項獎補資金，出臺財政支持科技創新獎補政策。然而，由于補貼這一政策工具的固有弊端，科技創新財政獎補政策也飽受詬病。在市場經濟中，供求關系是市場的重要基石，只有產品不斷地被消費，才能推動產品不斷地供給，有效的需求能夠給科技創新提供不竭動力，從而實現可持續的良性循環。相比于補貼，在政府采購中的政府一方是基于現實的應用需求出發，來扶持科技創新，它以科技創新需求方、購買方的身份，實現貫徹國家科技創新政策的目的，更具針對性，并且需求側與供給側精準對接。政府作為合同一方當事人，通過市場競爭機制選擇合作伙伴，共同推動科技創新，極大地減少了不公平競爭和廉政風險，可以提升財政資金的使用效益。因此可以說，《辦法》的出臺，給政府支持科技創新插上了市場機制的“翅膀”，構架起科技創新和政府采購之間的“高速公路橋”。

早在2007年，財政部就曾印發《自主創新產品政府首購和訂購管理辦法》（財庫〔2007〕120號），明確對于國內企業或科研機構生產或開發的，暫不具有市場競爭力，但符合國民經濟發展要求、代表先進技術發展方向的首次投向市場的產品，可以通過政府采購方式進行首購。對于國家需要研究開發的重大創新產品、技術、軟科學研究課題等，可以訂購，通過政府采購方式面向全社會確定研究開發和生產機構。然而，由于沒有設計專門的采購方式，純粹以公開招標等既有采購方式來實現訂購，未顧及風險分擔這一創新領域核心關切，難以激發企業積極性；同時首購制度設計是“先有產品，后找買主”，與需求不高度匹配，也難以激發采購人的積極性。

2021年，財政部印發《政府采購需求管理辦法》(財庫〔2021〕22號），在第十八條、第十九條、第二十一條、第二十三條等中對落實首購訂購等政策支持科技創新作出了一系列規定，如針對需要攻關的科技項目有可能失敗，規定可以給予創新承擔者成本補償，或者績效激勵的定價方式，不至于讓科研院所、高等院校尤其是企業血本無歸，這為政府采購創新產品風險分擔機制的研究設計打下了初步基礎。

而此次《辦法》的出臺，創造性地將訂購和首購完美融合為合作創新采購這一全新采購方式。筆者認為這一制度設計的最大亮點在于：妥善處理了政府分擔創新風險與提高財政資金使用效益之間的平衡關系。

制度設計亮點

其一，《辦法》建立了對研發風險的成本補償機制和研發成果的利益激勵機制，發揮財政資金對全社會應用技術研發的輻射效應，促進科技創新，但留有適當的控制，避免財政資金浪費。

《辦法》總則第二條明確提出合作創新采購堅持采購人和供應商共擔研發風險，第五條提出應當建立合理的風險分擔與激勵機制，并且在需求管理、訂購程序、研發合同等章設置了多個條款落實研發成本補償機制，大幅降低研發單位的風險成本，同時《辦法》第十一條規定在合作創新采購中產生的各類知識產權，除法律另有規定或者研發合同另有約定外，原則上屬于供應商享有，解決其后顧之憂。

為確保成本補償支出合理可控，《辦法》第七條規定：“采購人開展合作創新采購前，應當開展市場調研和專家論證，科學設定合作創新采購項目的最低研發目標、最高研發費用和研發期限。”第十二條規定采購人應當制定采購方案，內容包括給予研發成本補償的成本范圍及該項目用于研發成本補償的費用限額。第二十一條規定：“在談判中，談判小組可以根據談判情況實質性變動談判文件有關內容，但不得降低最低研發目標、提高最高研發費用”。《辦法》在第三十二條明確了成本補償的范圍，包括實際投入的設備費、業務費、勞務費及間接費用等。

為確保成本補償每一分錢都花在刀刃上，《辦法》第二十三條規定研發供應商數量最多不得超過三家。第二十四條規定了研發中期談判，即：“每一階段約定期限到期后，研發供應商應當提交成果報告和成本說明，采購人根據研發合同約定和研發中期談判結果支付研發成本補償費用。研發供應商提供的標志性成果滿足要求的，進入下一研發階段；研發供應商未按照約定完成標志性成果的，按照研發合同約定的淘汰規則予以淘汰并終止研發合同。”可知，通過對訂購程序劃分多階段的談判，可以根據研發進展情況細化調整相關內容，來增加對供應商的考核，確保研發進度和成本補償資金支付是清晰和可掌控的，與以最終成果來進行判斷的相比，有效降低了財政資金被無效使用的風險。

此外，《辦法》第三十四條規定了研發合同終止與解除，當市場上出現擬研發創新產品的同類產品等情形，采購人認為研發合同繼續履行沒有意義的，應當及時通知研發供應商終止研發合同；出現無法克服的技術困難，致使研發失敗或者部分失敗的，研發供應商應當及時通知采購人終止研發合同，并采取適當補救措施減少損失。以上兩種情形采購人按研發合同約定支付相應的研發成本補償費用。同時規定：“因研發供應商違反合同約定致使研發工作發生重大延誤、停滯或者失敗的，采購人可以解除研發合同，研發供應商承擔相應違約責任。”通過上述規定清晰界定采購人和研發供應商的權利義務，保障在創新合作中風險實現共擔，避免政府損失擴大。

針對創新領域迭代升級較快這一特性，《辦法》設置了利益激勵機制，在保障采、供雙方進一步實現“優質優價”的基礎上，又對這一傳統采購方式所不具有的靈活性予以金額限制。第二十七條規定：“研發合同有效期內，供應商按照研發合同約定提供首購產品迭代升級服務，用升級后的創新產品替代原首購產品。因采購人調整創新產品功能、性能目標需要調整費用的，增加的費用不得超過首購金額的百分之十。”

《辦法》還設置了多項“共同開拓初始市場”的落實舉措，以后續訂單機會，激發研發機構參與合作創新的積極性，減少采購直接成本支出。如第二十八條等明確，對創新產品予以公告，其他采購人有需求的，可以直接采購，也可以在不降低創新產品核心技術參數的前提下，委托供應商對創新產品進行定制化改造后采購。第二十九條規定：“國務院財政部門會同國務院相關行業主管部門選擇首購產品中的重點產品制定相應的采購需求標準，推薦在政府采購中使用”。

其二，《辦法》始終強調競爭在合作創新采購中的關鍵性作用，并對競爭的質量予以機制保障，以減少采購失敗導致的前期成本沉沒風險。

《辦法》第八條規定：“合作創新采購，除只能從有限范圍或者唯一供應商處采購以外，采購人應當通過公開競爭確定研發供應商。”第十六條明確，以公告形式邀請供應商的，公告期限不得少于五個工作日。提交參與合作創新采購申請文件的時間自采購公告、邀請書發出之日起不得少于二十個工作日。第十九條規定：“采購人應當向所有參與創新概念交流的供應商提供研發談判文件，邀請其參與研發競爭談判。從研發談判文件發出之日起至供應商提交首次響應文件截止之日止不得少于十個工作日。”第三十一條規定研發合同期限最長可達三年。通過一系列程序設計，給供應商響應和合同履行留出相對長的時間，以促進公平競爭、實質競爭。

《辦法》在訂購階段設計了創新概念交流、研發競爭談判、研發中期談判等環節，促進供應商之間的全流程競爭，不斷優勝劣汰。同時在談判內容上規定了詳盡的要素，推動供應商開展全方位競爭。以研發競爭談判為例，供應商不僅要比拼研發方案、研發成本補償的成本范圍和金額、首購產品金額、研發完成時間等，還要在知識產權權屬和利益分配、創新產品的迭代升級服務方案、研發合同履行風險管控等方面開展競爭。

為突出競爭擇優，《辦法》明確，雖然訂購階段可以“大面積撒網”，首購階段卻只能選擇“唯一真愛”。第二十六條規定：“有兩家以上研發供應商研制的創新產品通過驗收的，采購人應當組織談判小組評審，根據研發合同約定的評審標準確定一家研發供應商的創新產品為首購產品。”

為減少研發失敗風險，《辦法》高度關注競爭有效性。一是設計了兩階段評審規則，防止研發實力不強的供應商“低價沖標”。第二十二條規定：“談判小組根據談判文件規定，可以對供應商響應文件的研發方案部分和其他部分采取兩階段評審，先評審研發方案部分，對研發方案得分達到規定名次的，再綜合評審其他部分，按照總得分從高到低排序，確定成交候選人。”二是授予采購人對競爭結果的判斷和決斷權，不必勉強完成采購。第二十三條規定：“成交候選人數量少于談判文件規定的研發供應商數量的，采購人可以確定所有成交候選人為研發供應商，也可以重新開展政府采購活動。”

綜上所述，《辦法》通過創造性的制度設計，為創新合作采購提供了完整的制度遵循，必將對發揮政府采購政策功能、促進應用領域科技創新發揮重大和深遠的影響。

（作者單位：浙江省財政廳）

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