美國(guó)聯(lián)邦政府綠色采購(gòu)監(jiān)管體制介紹（上）

【推動(dòng)政采向“綠”而行】

美國(guó)聯(lián)邦政府綠色采購(gòu)監(jiān)管體制介紹（上）

■ 趙勇

在對(duì)政府綠色采購(gòu)的監(jiān)管方面，美國(guó)聯(lián)邦政府的三個(gè)分支各有分工。行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行各項(xiàng)與采購(gòu)相關(guān)的法律以及為采購(gòu)中的撥款授權(quán)。同時(shí)，行政機(jī)構(gòu)對(duì)各采購(gòu)部門(mén)的項(xiàng)目及資金提出建議。立法分支主要通過(guò)法律、審批預(yù)算以及監(jiān)督權(quán)影響政府綠色采購(gòu)。司法分支調(diào)查及審查所有與政府綠色采購(gòu)有關(guān)的法律案件，比如合同條款以及其他行政機(jī)構(gòu)解決不了的爭(zhēng)議。除此之外，美國(guó)聯(lián)邦政府綠色采購(gòu)還受到社會(huì)監(jiān)督及舉報(bào)人監(jiān)督。

行政機(jī)構(gòu)監(jiān)管

美國(guó)行政機(jī)構(gòu)主要通過(guò)兩種方式對(duì)政府綠色采購(gòu)進(jìn)行管理和監(jiān)督：一是通過(guò)頒布規(guī)章制度；二是通過(guò)監(jiān)察長(zhǎng)。

行政機(jī)構(gòu)通過(guò)規(guī)章制度進(jìn)行管理，主要體現(xiàn)在跨部門(mén)規(guī)章和部門(mén)規(guī)章?？绮块T(mén)規(guī)章包括總統(tǒng)簽發(fā)的總統(tǒng)令、總統(tǒng)管理與預(yù)算辦公室發(fā)出的通知以及聯(lián)邦采購(gòu)政策辦公室發(fā)出的政策函。跨部門(mén)規(guī)章是政府綠色采購(gòu)行動(dòng)的制度依據(jù)，適用范圍包括行政機(jī)構(gòu)的所有部門(mén)。部門(mén)規(guī)章依據(jù)法律或特定部門(mén)的政策或項(xiàng)目而制定。部門(mén)規(guī)章僅適用于一個(gè)或部分特定的部門(mén)。

根據(jù)1978年頒布的《監(jiān)察長(zhǎng)法》和2008年的《監(jiān)察長(zhǎng)改革法》，美國(guó)在行政機(jī)構(gòu)中的以下部門(mén)設(shè)有監(jiān)察長(zhǎng)：教育部、能源部、衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、房屋和城市發(fā)展部、勞動(dòng)部、交通部、老兵部、國(guó)土安全部、國(guó)防部、務(wù)院、商務(wù)部、內(nèi)政部、司法部、財(cái)政部、國(guó)際開(kāi)發(fā)總署、環(huán)保署、美國(guó)進(jìn)出口銀行、緊急措施署、總務(wù)管理局、國(guó)家航空航天局、核管理委員會(huì)、鐵路退休委員會(huì)、人事管理辦公室、小企業(yè)局及田納西谷地管理局。

另外，在以下聯(lián)邦政府擁有的機(jī)構(gòu)和企業(yè)中也設(shè)有監(jiān)察長(zhǎng)：聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、重組信托公司、中央情報(bào)局、社會(huì)保障管理局及郵政總局。

監(jiān)察長(zhǎng)擁有廣泛的調(diào)查權(quán)，且其權(quán)力不受所屬部門(mén)的影響。當(dāng)監(jiān)察長(zhǎng)對(duì)于政府綠色采購(gòu)的過(guò)程或結(jié)果有疑問(wèn)時(shí)，可以開(kāi)展調(diào)查。

立法分支監(jiān)管

美國(guó)立法分支主要通過(guò)兩種方式對(duì)政府綠色采購(gòu)進(jìn)行管理和監(jiān)督：一是通過(guò)頒布法律；二是通過(guò)總審計(jì)長(zhǎng)。

美國(guó)國(guó)會(huì)用于管理綠色采購(gòu)的法律包括與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律和與政府采購(gòu)相關(guān)的法律、授權(quán)法、撥款法以及其他法律。美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)其下屬的委員會(huì)對(duì)特定事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查或舉行聽(tīng)證會(huì)。其中對(duì)政府采購(gòu)影響較大的委員會(huì)主要有參議院政府事務(wù)委員會(huì)、眾議院政府改革與監(jiān)督委員會(huì)、參眾兩院都有的小企業(yè)委員會(huì)。另外，對(duì)于一些特定的采購(gòu)或者部門(mén)，還有專門(mén)的委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督。例如，參議院的武器裝備委員會(huì)以及眾議院的國(guó)家安全委員會(huì)主要針對(duì)國(guó)防部門(mén)的采購(gòu)，而兩院的撥款委員會(huì)則經(jīng)常對(duì)特定的采購(gòu)政策進(jìn)行審核。

總審計(jì)長(zhǎng)是美國(guó)總審計(jì)局的最高首腦。目前，總審計(jì)長(zhǎng)可以審計(jì)政府部門(mén)及承包商、處理授標(biāo)爭(zhēng)議以及其他與采購(gòu)有關(guān)的爭(zhēng)議、處理索賠、結(jié)算政府的財(cái)務(wù)賬戶以及指導(dǎo)行政機(jī)構(gòu)的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。

美國(guó)總審計(jì)局雖然不是法院，但對(duì)政府綠色采購(gòu)爭(zhēng)議的解決卻具有較大的影響力。其裁決支持了采購(gòu)機(jī)構(gòu)或采購(gòu)人將環(huán)境指標(biāo)納入采購(gòu)評(píng)價(jià)的方法。例如，在“陽(yáng)光兒童服務(wù)公司”一案中，美國(guó)總審計(jì)局支持采購(gòu)人在授予合同時(shí)考慮供應(yīng)商在環(huán)境管理方面的能力。

事實(shí)上，行政機(jī)構(gòu)的合同官在采購(gòu)中選擇評(píng)價(jià)因素時(shí)擁有很大的自由裁量權(quán)。只要對(duì)政府有利，無(wú)論是否存在與采購(gòu)需求相關(guān)的特定評(píng)價(jià)指標(biāo)還是評(píng)價(jià)方案都是可以接受的。采購(gòu)人必須保證這些指標(biāo)對(duì)于滿足采購(gòu)人需求是重要的，并且可以用于區(qū)分供應(yīng)商的報(bào)價(jià)書(shū)。

美國(guó)總審計(jì)局對(duì)政府綠色采購(gòu)的監(jiān)管還體現(xiàn)為其出具的相關(guān)審計(jì)報(bào)告和研究報(bào)告。這些報(bào)告會(huì)對(duì)行政機(jī)構(gòu)的行為方式以及國(guó)會(huì)議員對(duì)于政府綠色采購(gòu)行動(dòng)的評(píng)價(jià)產(chǎn)生重大影響，而后者又會(huì)直接影響到有關(guān)政府綠色采購(gòu)法律的建立、修改或廢除。

司法分支監(jiān)督

司法分支主要通過(guò)判例的形式對(duì)法律進(jìn)行解釋和細(xì)化。在美國(guó)這樣的普通法國(guó)家，司法分支的判例所發(fā)揮的作用是巨大的。

在政府采購(gòu)領(lǐng)域，美國(guó)最高法院于1831年和1832年裁決支持法律不禁止美國(guó)政府簽訂采購(gòu)合同。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，關(guān)于州政府與聯(lián)邦政府的權(quán)力邊界一直是司法裁決的重點(diǎn)。例如，美國(guó)聯(lián)邦最高法院裁定1990年《清潔空氣法》賦予聯(lián)邦政府的管理權(quán)凌駕于各州源于妨害原則的權(quán)力之上。

其他監(jiān)督

——社會(huì)監(jiān)督。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，公眾對(duì)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注以及環(huán)境利益的覺(jué)醒最初往往來(lái)自媒體、環(huán)保組織的宣傳和報(bào)道。而美國(guó)聯(lián)邦政府采購(gòu)也一直是新聞媒體和一些民間組織關(guān)注的焦點(diǎn)。新聞媒體在政府采購(gòu)中發(fā)揮著特殊的作用，經(jīng)常以敏銳的嗅覺(jué)發(fā)現(xiàn)采購(gòu)中的丑聞，從而引起美國(guó)國(guó)會(huì)的關(guān)注以及隨后的立法活動(dòng)。

——舉報(bào)人監(jiān)督。公共政策對(duì)環(huán)境質(zhì)量的改善效果不僅取決于法律法規(guī)的內(nèi)容，而且與這些法律法規(guī)是否得到了有力的貫徹有關(guān)。環(huán)境污染問(wèn)題具有種類(lèi)多、范圍廣、技術(shù)復(fù)雜、隱蔽性強(qiáng)等特點(diǎn)。由于行政資源和行政效率的限制，單靠政府部門(mén)執(zhí)行法律法規(guī)并不能達(dá)到所期望的效果。公益訴訟以及與之關(guān)系密切的舉報(bào)人監(jiān)督制度能對(duì)政府監(jiān)督的真空起到很好的補(bǔ)充作用。

公益訴訟起源于古羅馬的法律制度，實(shí)質(zhì)含義是“原告代表社會(huì)集體利益而非個(gè)人利益而起訴”。一般認(rèn)為，公益訴訟制度是指任何組織和個(gè)人都可以根據(jù)法律的授權(quán)，對(duì)違反法律、侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的行為，向法院提起訴訟，由法院追究違法者責(zé)任的活動(dòng)。

美國(guó)是現(xiàn)代公益訴訟制度的創(chuàng)始國(guó)，也是公益訴訟最為完善的國(guó)家。早在1799年，美國(guó)政府采購(gòu)就有了向舉報(bào)人提供獎(jiǎng)金的第一例立法。在《美國(guó)憲法》生效后，美國(guó)國(guó)會(huì)迅速通過(guò)了大約10部涉及公益訴訟的法律。這是因?yàn)樵诮▏?guó)初期，美國(guó)政府規(guī)模和執(zhí)法能力相當(dāng)有限，執(zhí)法部門(mén)組織不健全，于是賦予普通公民民事執(zhí)法權(quán)乃至刑事執(zhí)法權(quán)，以補(bǔ)充政府執(zhí)法力量上的不足。隨著執(zhí)行機(jī)構(gòu)的逐步完善，政府逐步收回了所有的刑事執(zhí)法權(quán)和大部分民事執(zhí)法權(quán)。到目前為止，涉及公益訴訟的成文法中最重要的是《虛假申報(bào)法》。該法從建立到完善歷經(jīng)了三個(gè)階段。

第一階段。美國(guó)南北戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，在政府采購(gòu)中出現(xiàn)了大量欺騙政府、貪污腐敗的行為，如軍火商向軍隊(duì)供應(yīng)劣質(zhì)服裝、過(guò)期食品和有缺陷的武器等欺詐行為。為打擊及防范欺詐政府的行為，美國(guó)國(guó)會(huì)于1863年頒布了《虛假申報(bào)法》，其中含有沿用至今的“舉報(bào)人條款”。該制度允許知情人直接對(duì)有不實(shí)請(qǐng)求的法人或個(gè)人進(jìn)行告發(fā)起訴，用經(jīng)濟(jì)手段鼓勵(lì)私人或團(tuán)體對(duì)政府采購(gòu)中的欺詐等不良行為進(jìn)行監(jiān)督。該法成為美國(guó)公民提起反欺騙政府訴訟的法律依據(jù)，規(guī)定個(gè)人被允許提起訴訟。個(gè)人如果勝訴，則可以獲得被告人返還的一半資金作為提起反欺騙政府訴訟的酬金。同時(shí)，該法對(duì)原告資格沒(méi)有作出任何限制，任何人都可以依據(jù)自己獲得的內(nèi)部證據(jù)或者已經(jīng)公開(kāi)了的證據(jù)，對(duì)實(shí)施欺騙行為的個(gè)人提起公益訴訟。由于沒(méi)有限制原告資格，一些人甚至利用已經(jīng)公開(kāi)的信息對(duì)過(guò)去已經(jīng)處罰過(guò)的行為再次提起訴訟以獲得酬金。因此，到了第二次世界大戰(zhàn)期間，美國(guó)出現(xiàn)了嚴(yán)重的濫訴現(xiàn)象。

第二階段。濫訴現(xiàn)象嚴(yán)重，直接導(dǎo)致了1943年《虛假申報(bào)法》的修訂。隨后，美國(guó)開(kāi)始禁止公民完全依靠政府已經(jīng)掌握的信息提起公益訴訟，并要求相關(guān)人向檢察官提供的信息必須是政府尚未掌握的，同時(shí)將相關(guān)人分得罰款的比例從50%降低到25%。雖然此次修訂成功阻止了濫訴現(xiàn)象的發(fā)生，但在實(shí)踐中，檢舉人提交給檢察官的信息也被當(dāng)成政府已經(jīng)掌握的信息，原告為此很難獲得起訴資格，公益訴訟最后也就被擱置起來(lái)了。從1943年到1986年，美國(guó)公益訴訟的數(shù)量銳減，該法的效力也隨之大大削減。在1986年《虛假申報(bào)法》修訂之前，美國(guó)每年僅有幾起舉報(bào)人提起的訴訟。

第三階段。隨著美國(guó)聯(lián)邦政府財(cái)政開(kāi)支的不斷增加，欺詐政府問(wèn)題日益嚴(yán)重。于是，修訂《虛假申報(bào)法》再一次被提上美國(guó)國(guó)會(huì)日程。1986年對(duì)該法的修訂主要集中于廢除對(duì)個(gè)人原告所作的限制性規(guī)定，降低原告的舉證責(zé)任，加大對(duì)欺騙政府者的懲罰力度，提高對(duì)原告的獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)。這次修訂使得該機(jī)制重新應(yīng)用到監(jiān)督工作中。同時(shí)，大多數(shù)州也效仿制定了類(lèi)似的法律。在修訂后的5年內(nèi)，舉報(bào)人提起了350起訴訟，為美國(guó)政府挽回了2.6億美元的損失。1989年，產(chǎn)業(yè)構(gòu)造公司的前員工起訴該公司在與軍隊(duì)的軸承合同中多收了費(fèi)用，從而成為第一位靠舉報(bào)發(fā)家的百萬(wàn)富翁，而美國(guó)政府則獲得了1430萬(wàn)美元的和解費(fèi)。

經(jīng)過(guò)了100多年的演變，公益訴訟及舉報(bào)人監(jiān)督制度在美國(guó)已經(jīng)發(fā)展得較為成熟，并且該制度的適用范圍已經(jīng)超越了傳統(tǒng)的國(guó)防領(lǐng)域、醫(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域，甚至開(kāi)始擴(kuò)展到美國(guó)金融行業(yè)。公益訴訟因其獨(dú)特及完善的制度設(shè)計(jì)，激勵(lì)美國(guó)民眾成為“私人檢察官”提起訴訟，從而彌補(bǔ)了傳統(tǒng)刑法領(lǐng)域檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)和起訴此類(lèi)腐敗案件時(shí)的不足，成為預(yù)防、治理腐敗和商業(yè)賄賂的有效監(jiān)督機(jī)制。

（本文節(jié)選自《從美國(guó)聯(lián)邦政府綠色采購(gòu)制度看美國(guó)國(guó)家治理》一書(shū)，本報(bào)獲原作者授權(quán)發(fā)表）

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