綜合評分法中評審因素設(shè)置的原則及應(yīng)用

綜合評分法中評審因素設(shè)置的原則及應(yīng)用

■ 曹瓊瑤

在政府采購實(shí)踐中，相較于最低評標(biāo)價(jià)法，綜合評分法因其考察的全面性、設(shè)置的科學(xué)性、評價(jià)的客觀性而受到采購人的青睞，被廣泛應(yīng)用。《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》（以下簡稱《實(shí)施條例》）、《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號，以下簡稱87號令）等文件均對綜合評分法進(jìn)行了定義：綜合評分法，是指投標(biāo)（響應(yīng)）文件滿足招標(biāo)（磋商）文件全部實(shí)質(zhì)性要求，且按照評審因素的量化指標(biāo)評審得分最高的投標(biāo)人（供應(yīng)商）為中標(biāo)（成交）候選人的評標(biāo)（評審）方法。

隨著我國政府采購制度的不斷完善和規(guī)范，在采購實(shí)施過程中，如何確保采購過程的公正性、透明度以及高效率成為關(guān)鍵問題。綜合評分法的核心在于將商務(wù)、技術(shù)、價(jià)格等多個(gè)維度的評價(jià)指標(biāo)通過最優(yōu)化的權(quán)重分配，對投標(biāo)人所提供貨物、服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行量化評分，最終根據(jù)綜合得分高低決定中標(biāo)（成交）供應(yīng)商。這種方法的優(yōu)點(diǎn)在于能夠綜合考慮價(jià)格、技術(shù)或者服務(wù)水平、履約能力、售后服務(wù)等多個(gè)因素，避免了單一評價(jià)指標(biāo)可能帶來的片面性。然而，評審因素的有效設(shè)置是確保綜合評分法客觀性、公正性和科學(xué)性的關(guān)鍵。

日前，杭州市公共資源交易中心主持編制了《政府采購制度與操作知識庫百問百答》，根據(jù)政府采購法律法規(guī)的規(guī)定總結(jié)歸納了評審因素設(shè)置要遵循的7個(gè)原則：相關(guān)性原則、對應(yīng)性原則、可偏離性原則、量化細(xì)化原則、非指向性原則、非限定性原則以及政策性原則。本文旨在探討綜合評分法中評審因素設(shè)置的上述原則，并分析其在政府采購中的具體應(yīng)用效果。

相關(guān)性原則

評審因素的設(shè)置應(yīng)緊密圍繞評審目標(biāo)和評審對象的特性進(jìn)行，確保每個(gè)因素都與評審目的密切相關(guān)。只有相關(guān)性強(qiáng)的評審因素，才能真實(shí)反映參與者的實(shí)際能力、水平與采購需求的符合情況，避免評審結(jié)果的偏差。因此，在設(shè)置評審因素時(shí)，應(yīng)充分考慮評審對象的行業(yè)特征，確保評審因素與項(xiàng)目目標(biāo)、需求和標(biāo)準(zhǔn)緊密相關(guān)，確保評價(jià)結(jié)果能準(zhǔn)確反映參與者的競爭優(yōu)劣勢情況。如在政府采購指導(dǎo)性案例41號案例中，G單位辦公家具采購項(xiàng)目（采購標(biāo)的為辦公桌、會(huì)議桌、文件柜等辦公家具）在招標(biāo)文件中將《安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化證書》作為評審因素。經(jīng)財(cái)政部調(diào)查，《安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化證書》由企業(yè)自愿提出評審申請，評審?fù)ㄟ^后取得，屬于非國家強(qiáng)制性認(rèn)證證書。同時(shí)，該證書主要從作業(yè)安全、職業(yè)健康、應(yīng)急救援等方面考察企業(yè)的安全生產(chǎn)能力。本項(xiàng)目主要采購辦公家具，屬于貨物采購，與上述安全生產(chǎn)能力不直接相關(guān)。根據(jù)《實(shí)施條例》第二十條第二項(xiàng)的規(guī)定，評審因素必須與采購項(xiàng)目的具體特點(diǎn)和實(shí)際需要相適應(yīng)，投訴成立。可見，評審因素的相關(guān)性原則，要求評審因素的設(shè)置必須與評審對象的核心目標(biāo)、性能或成果直接相關(guān)，確保評價(jià)的有效性和公正性，若將不相關(guān)或者不直接相關(guān)的條件作為評審因素，如將“投標(biāo)文件排版質(zhì)量”作為評審因素，則屬于以不合理的條件對供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇。

對應(yīng)性原則

每個(gè)評審因素都應(yīng)有明確的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法。87號令第五十五條第三款強(qiáng)調(diào)，評審因素應(yīng)當(dāng)與相應(yīng)的商務(wù)條件和采購需求對應(yīng)，避免出現(xiàn)評價(jià)內(nèi)容與商務(wù)條件和采購需求脫節(jié)的情況。例如，在采購審計(jì)服務(wù)時(shí)，評審因素應(yīng)包括為項(xiàng)目提供服務(wù)的審計(jì)人員數(shù)量、專業(yè)能力、工作經(jīng)驗(yàn)、服務(wù)響應(yīng)時(shí)間、服務(wù)質(zhì)量保證措施、服務(wù)價(jià)格等，以全面評估提供服務(wù)的綜合能力。在政府采購指導(dǎo)性案例36號案例中，T中心醫(yī)療康復(fù)設(shè)備和科研器材采購項(xiàng)目招標(biāo)文件共設(shè)置40項(xiàng)技術(shù)指標(biāo)，“產(chǎn)品的技術(shù)指標(biāo)與招標(biāo)文件要求的響應(yīng)程度（45分）”的評審細(xì)則為“正偏離5分；一個(gè)正偏離加1分，最高得5分。完全響應(yīng)無偏離40分；有一項(xiàng)負(fù)偏離扣1分，40個(gè)及以上負(fù)偏離得0分”。財(cái)政部在審查過程中發(fā)現(xiàn)，招標(biāo)文件采用正偏離加分、負(fù)偏離扣分的評分模式，容易產(chǎn)生指標(biāo)之間代償?shù)男Ч荒芸陀^反映產(chǎn)品本身是否實(shí)際符合采購需求。上述評分模式與政府采購分值設(shè)置及評價(jià)原理不符，屬于評審標(biāo)準(zhǔn)中的分值設(shè)置未與評審因素的量化指標(biāo)相對應(yīng)的情形，違反了《實(shí)施條例》第三十四條第四款、87號令第五十五條第三款的規(guī)定，責(zé)令采購人廢標(biāo)。評審因素的對應(yīng)性原則要求評審因素的設(shè)置應(yīng)與評價(jià)對象的性質(zhì)、特點(diǎn)和評價(jià)目的相對應(yīng)，確保評價(jià)的適宜性，避免主觀臆斷和偏見的影響。

可偏離性原則

評審因素應(yīng)具有一定的可偏離性，即允許供應(yīng)商在某些評價(jià)指標(biāo)上存在一定的差異。這種差異性的存在，能夠更好地反映供應(yīng)商的個(gè)性化和創(chuàng)新性，以及與項(xiàng)目需求的匹配程度，避免評審結(jié)果過于單一和刻板。同時(shí)，可偏離性也有助于激發(fā)供應(yīng)商的積極性和創(chuàng)造力，促進(jìn)其在競爭中不斷提升自身能力，為政府采購活動(dòng)提供更具性價(jià)比的產(chǎn)品和服務(wù)。實(shí)踐中，可偏離性原則在綜合評分法中得到了廣泛應(yīng)用，絕大部分采用綜合評分法的項(xiàng)目均允許供應(yīng)商對于非實(shí)質(zhì)性要求的采購需求負(fù)偏離響應(yīng)。例如，在貨物類項(xiàng)目采購中，可設(shè)置“技術(shù)參數(shù)負(fù)偏離一項(xiàng)扣X分，扣完為止”。需要注意的是，不能將資格條件設(shè)定為評審因素，或者將資格條件提級作為評審因素，也不能將屬于國家強(qiáng)制認(rèn)證、許可的證書（如3C證書）作為評審因素。此外，評審因素雖允許一定程度的偏離，但需明確偏離的范圍和影響，以處理供應(yīng)商響應(yīng)與需求之間的差異。

量化細(xì)化原則

87號令第五十五條規(guī)定：“評審因素應(yīng)當(dāng)細(xì)化和量化，且與相應(yīng)的商務(wù)條件和采購需求對應(yīng)。商務(wù)條件和采購需求指標(biāo)有區(qū)間規(guī)定的，評審因素應(yīng)當(dāng)量化到相應(yīng)區(qū)間，并設(shè)置各區(qū)間對應(yīng)的不同分值。”實(shí)踐中，常常通過細(xì)分或切割指標(biāo)的方式將評審因素量化，如服務(wù)器集成服務(wù)項(xiàng)目在商務(wù)評價(jià)中設(shè)置“每個(gè)成功案例（服務(wù)內(nèi)容需包括服務(wù)器集成）得0.5分，最高得1分”，便于評審專家進(jìn)行客觀公正地評價(jià)，有效限制專家的自由裁量權(quán)。有人認(rèn)為橫向比較的評分方法與量化細(xì)化原則不矛盾，該方法可以準(zhǔn)確反映供應(yīng)商在競爭者中的實(shí)力排名，幫助采購人選出綜合實(shí)力最強(qiáng)的供應(yīng)商。筆者認(rèn)為“橫向比較”不能完整反映產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量要求，也不利于作出對產(chǎn)品或服務(wù)的客觀評價(jià)，不符合量化細(xì)化原則。除此之外，諸如服務(wù)滿意程度、市場認(rèn)可度、知名度、占有率、產(chǎn)品穩(wěn)定性、先進(jìn)性及優(yōu)、良、中、差等沒有具體明確判斷標(biāo)準(zhǔn)的表述，同樣違反量化細(xì)化原則，被列入了《浙江省政府采購禁止行為清單指引（一）》。實(shí)際上，量化細(xì)化的評審因素不僅有助于減少在評審過程中的主觀性和模糊性，而且還能提高評審結(jié)果的準(zhǔn)確性和可操作性。通過設(shè)定明確的評分標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)重，可以確保每個(gè)評審因素都能得到公正、客觀的評估，從而提高整個(gè)評審過程的透明度和可信度。

非指向性原則

《實(shí)施條例》第二十條規(guī)定，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)有下列情形之一的，屬于以不合理的條件對供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇，具體包括：采購需求中的技術(shù)、服務(wù)等要求指向特定供應(yīng)商、特定產(chǎn)品；以特定行政區(qū)域或者特定行業(yè)的業(yè)績、獎(jiǎng)項(xiàng)作為加分條件或者中標(biāo)、成交條件等。由此可見，評審因素的設(shè)置需遵循非指向性原則，評審指標(biāo)不能有意或無意地指向特定供應(yīng)商或產(chǎn)品，避免傾向性和歧視性，保證評價(jià)的客觀性和公平性。在軟件（系統(tǒng)）開發(fā)定制服務(wù)采購項(xiàng)目中，要求供應(yīng)商對軟件（系統(tǒng)）功能以成品方式進(jìn)行演示并根據(jù)演示打分違反了非指向性原則，被列入《浙江省政府采購禁止行為清單指引（一）》，明確禁止將帶有明顯指向性的“成品方式演示情況”作為評審因素。

非限定性原則

同樣源于《實(shí)施條例》第二十條，其所列明的對供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇的情形還包括：“限定或者指定特定的專利、商標(biāo)、品牌或者供應(yīng)商；非法限定供應(yīng)商的所有制形式、組織形式或者所在地”。據(jù)此，引申出評審因素設(shè)置的第六個(gè)基本原則——非限定性原則。專利、商標(biāo)、品牌因其獨(dú)有性及法律保護(hù)性，若設(shè)置為評審因素具有明顯排他性。部分采購人或代理機(jī)構(gòu)以保證產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量為由，對品牌進(jìn)行打分，或者要求供應(yīng)商的注冊地與履約地相一致，將供應(yīng)商取得某項(xiàng)專利作為加分項(xiàng)，以上情形均不符合非限定性原則，不能作為評審因素。需要強(qiáng)調(diào)的是必須引用品牌才能準(zhǔn)確清楚地說明采購項(xiàng)目的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和要求時(shí)，在引用品牌時(shí)須加上“參照或相當(dāng)于”的字樣，如“參照或相當(dāng)于英特爾i5處理器”。

政策性原則

政府采購作為國家宏觀調(diào)控的重要手段，評審因素的設(shè)置應(yīng)符合國家和地方的相關(guān)法律法規(guī)和政策導(dǎo)向，體現(xiàn)政府采購的公共政策功能，例如鼓勵(lì)創(chuàng)新、節(jié)能環(huán)保、支持中小企業(yè)等。通過將政策要求融入評審因素中，可以引導(dǎo)供應(yīng)商積極響應(yīng)政策號召，推動(dòng)行業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級。例如為響應(yīng)國家節(jié)能環(huán)保要求，在評審因素的設(shè)置中，對于取得節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證證書的產(chǎn)品、或者使用綠色包裝的產(chǎn)品予以加分；為支持中小企業(yè)，對中小企業(yè)的投標(biāo)價(jià)格進(jìn)行扣除等。政策性原則不僅有正向引導(dǎo)，而且還包括反向禁止，以“守合同重信用”榮譽(yù)為例，經(jīng)常有項(xiàng)目將該榮譽(yù)列入評審因素進(jìn)行加分，該設(shè)定違反了國家支持中小企業(yè)的政策要求。《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》和87號令規(guī)定，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)不得將投標(biāo)人的注冊資本、資產(chǎn)總額、營業(yè)收入、從業(yè)人員、利潤、納稅額等規(guī)模條件作為資格要求或者評審因素。“守合同重信用”榮譽(yù)與貨物服務(wù)的質(zhì)量不直接相關(guān)，并且暗含對供應(yīng)商的規(guī)模和經(jīng)營年限的要求，不宜作為評審因素。同樣基于上述政策原因，合同金額也不能作為資格條件或評審因素。

綜上所述，在綜合評分法中評審因素的設(shè)置應(yīng)遵循一系列原則，以確保評審過程的公正、客觀和科學(xué)。這些原則不僅有助于提高評審結(jié)果的準(zhǔn)確性和有效性，而且還能促進(jìn)供應(yīng)商的積極性和創(chuàng)新性，促進(jìn)供應(yīng)商之間的充分、健康競爭，推動(dòng)整個(gè)行業(yè)的持續(xù)發(fā)展和進(jìn)步。

（作者單位：浙江省杭州市公共資源交易中心）

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