一探歐盟創(chuàng)新伙伴關(guān)系

【放眼國(guó)際看創(chuàng)新采購(gòu)】

一探歐盟創(chuàng)新伙伴關(guān)系

編者按：當(dāng)前，我國(guó)正在主動(dòng)對(duì)標(biāo)國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，營(yíng)造市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化一流營(yíng)商環(huán)境。《政府采購(gòu)合作創(chuàng)新采購(gòu)方式管理暫行辦法》的出臺(tái)，既符合國(guó)際通行做法，又滿足世界銀行營(yíng)商環(huán)境新指標(biāo)的要求。如今，有哪些國(guó)家或組織出臺(tái)了創(chuàng)新采購(gòu)的辦法或規(guī)定？有何進(jìn)展？對(duì)此，《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》將從本期開始陸續(xù)介紹歐盟、美國(guó)、英國(guó)等全球主要經(jīng)濟(jì)體有關(guān)創(chuàng)新采購(gòu)的做法，以饗讀者。

目前，世界各國(guó)紛紛設(shè)定目標(biāo)，將一定比例的公共采購(gòu)預(yù)算用于研發(fā)和創(chuàng)新。比如，美國(guó)力爭(zhēng)在研發(fā)采購(gòu)上投入至少5億美元，約占其國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的2.5%；韓國(guó)將5%的公共采購(gòu)資源用于研發(fā)，20%用于部署創(chuàng)新解決方案。

在歐洲，不少國(guó)家將2%至5%的公共預(yù)算用于創(chuàng)新采購(gòu)，但也有一些地方政府設(shè)定了更高目標(biāo)。例如，比利時(shí)根特市將10%的信息和通信技術(shù)采購(gòu)預(yù)算用于研發(fā)和創(chuàng)新。此外，《擴(kuò)大歐洲宣言》建議商業(yè)前采購(gòu)的最低目標(biāo)為3%，公共采購(gòu)的最低目標(biāo)為20%。

縱觀全球，創(chuàng)新采購(gòu)在許多國(guó)家尚未成為戰(zhàn)略優(yōu)先事項(xiàng)。激勵(lì)措施和能力建設(shè)結(jié)構(gòu)也不足以支持公共購(gòu)買者實(shí)施創(chuàng)新采購(gòu)。但已經(jīng)確定的是，總體上處于創(chuàng)新前沿的歐盟成員國(guó)相繼制定了創(chuàng)新采購(gòu)的政策框架。

因此，歐盟委員會(huì)認(rèn)為，加強(qiáng)對(duì)更具戰(zhàn)略性的創(chuàng)新采購(gòu)政策框架的投資，有助于提高歐洲經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力。這也成為歐盟出臺(tái)創(chuàng)新伙伴關(guān)系的原因之一。

創(chuàng)新伙伴關(guān)系是指歐盟公共采購(gòu)指令（2014/24/EU）規(guī)定的一種相對(duì)新型的公共采購(gòu)程序。只有在市場(chǎng)上沒有滿足公共購(gòu)買者需求的解決方案的情況下，才能啟動(dòng)該程序。

流程及注意事項(xiàng)

創(chuàng)新伙伴關(guān)系的主要特征是創(chuàng)新發(fā)生在合同履行過程中。在大多數(shù)其他程序中，公共購(gòu)買者已經(jīng)知道其將購(gòu)買何種類型的解決方案，即創(chuàng)新發(fā)生在簽約前階段，通常在合同結(jié)束時(shí)結(jié)束。而在創(chuàng)新伙伴關(guān)系中，公共購(gòu)買者與潛在的最佳創(chuàng)新供應(yīng)商簽訂合同。公共購(gòu)買者需要精確描述需求，以使?jié)撛谕稑?biāo)人了解挑戰(zhàn)的性質(zhì)和范圍，并有足夠的信息來決定是否參與。供應(yīng)商提供創(chuàng)新的解決方案，并確保為公共購(gòu)買者所用。

創(chuàng)新伙伴關(guān)系流程分為三個(gè)階段：一是選擇階段。通過征集競(jìng)爭(zhēng)程序，選擇一個(gè)（或多個(gè)）最合適的合作伙伴，并根據(jù)提議的最佳價(jià)格質(zhì)量比授予建立創(chuàng)新伙伴關(guān)系的合同。這一階段類似于事先招標(biāo)的限制性程序。二是研發(fā)階段。合作伙伴與公共購(gòu)買者合作，研發(fā)新的解決方案。這一階段還可以進(jìn)一步分為幾個(gè)環(huán)節(jié)，用于概念評(píng)估、研發(fā)原型、測(cè)試性能等。在每個(gè)環(huán)節(jié)，合作伙伴的數(shù)量可以根據(jù)預(yù)先確定的標(biāo)準(zhǔn)減少。三是商業(yè)階段。合作伙伴提供最終結(jié)果，但前提是這些結(jié)果符合公共購(gòu)買者和合作伙伴之間商定的性能水平和最高成本。

值得注意的是，雖然該程序被稱為伙伴關(guān)系，參與者被稱為合作伙伴，但其仍然是一個(gè)公共采購(gòu)程序，受歐盟和世貿(mào)組織相關(guān)規(guī)則（特別是競(jìng)爭(zhēng)、透明和非歧視的基本采購(gòu)原則）的約束。

創(chuàng)新伙伴關(guān)系旨在允許公共購(gòu)買者建立伙伴關(guān)系，以研發(fā)并隨后購(gòu)買創(chuàng)新解決方案。因此，創(chuàng)新伙伴關(guān)系的構(gòu)建方式必須能夠提供必要的“市場(chǎng)拉動(dòng)”。

同時(shí)，缺乏購(gòu)買商業(yè)數(shù)量的最終產(chǎn)品或服務(wù)的單獨(dú)采購(gòu)程序，也要求符合歐盟國(guó)家援助原則。為了確保公共購(gòu)買者不會(huì)以阻止、限制或扭曲競(jìng)爭(zhēng)的方式使用創(chuàng)新伙伴關(guān)系，歐盟公共采購(gòu)指令特別是關(guān)于創(chuàng)新伙伴關(guān)系的第31條規(guī)定了確保創(chuàng)新伙伴關(guān)系公開、透明、非歧視和競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則。

因此，歐盟委員會(huì)強(qiáng)調(diào)，在開展創(chuàng)新伙伴關(guān)系時(shí)應(yīng)注意以下內(nèi)容：一是洞察相關(guān)市場(chǎng)。建立創(chuàng)新伙伴關(guān)系的先決條件是市場(chǎng)上尚未出現(xiàn)創(chuàng)新解決方案。公共購(gòu)買者需要證明其需求可行，而不局限于尋求創(chuàng)新解決方案的愿望。同時(shí)，公共購(gòu)買者可以根據(jù)之前在市場(chǎng)咨詢中收集到的市場(chǎng)研究、不成功的采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)驗(yàn)，以及會(huì)議、交流會(huì)、商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)審查獲取有用的信息。二是注意合同通知。強(qiáng)制性合同通知必須包括所尋求創(chuàng)新的詳細(xì)信息，以確保所有能夠研發(fā)并隨后提供解決方案的經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)商都可以請(qǐng)求加入創(chuàng)新伙伴關(guān)系。三是明確用于選擇最有能力進(jìn)行研發(fā)并提供創(chuàng)新解決方案的合作伙伴的標(biāo)準(zhǔn)。例如，過去的業(yè)績(jī)、推薦人、團(tuán)隊(duì)組成、設(shè)施、質(zhì)量保證體系等。四是重視合作伙伴的數(shù)量。歐盟委員會(huì)認(rèn)為，與幾個(gè)合作伙伴建立創(chuàng)新合作伙伴關(guān)系，可以有效促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，探索不同的解決方案。五是由此產(chǎn)生的創(chuàng)新必須符合公共購(gòu)買者和合作伙伴事先商定的性能水平和最高成本。六是保持供應(yīng)品的價(jià)值與研發(fā)其所需的投資之間的平衡。七是重視合同履約條款。通過設(shè)置完善的合同履約條款，公共購(gòu)買者可以監(jiān)測(cè)績(jī)效質(zhì)量，確保創(chuàng)新伙伴關(guān)系所提議的解決方案的創(chuàng)新程度。如果未達(dá)到技術(shù)、運(yùn)營(yíng)或經(jīng)濟(jì)績(jī)效目標(biāo)，則可終止合同。如果市場(chǎng)提供了替代解決方案，且創(chuàng)新伙伴關(guān)系變得多余，則可終止合同。

實(shí)踐及成功要素

自歐盟公共采購(gòu)指令引入創(chuàng)新伙伴關(guān)系以來，歐盟已先后開展了數(shù)十個(gè)項(xiàng)目。從部委和公共機(jī)構(gòu)到地方當(dāng)局，不同類型的公共實(shí)體都使用了這一程序。所涵蓋的需求多種多樣，涉及不同類型的部門和行業(yè)。

以赫爾辛基奧林匹克體育場(chǎng)座位采購(gòu)項(xiàng)目為例，奧林匹克體育場(chǎng)及其周圍的建筑受芬蘭《遺產(chǎn)法》的保護(hù)。芬蘭國(guó)家文物局表示，舊的木制長(zhǎng)椅是體育場(chǎng)建筑的重要組成部分，故新的設(shè)計(jì)必須符合建筑保護(hù)的美學(xué)要求。但市場(chǎng)研究表明，沒有解決方案可以滿足奧林匹克體育場(chǎng)改造項(xiàng)目的要求。這些要求包括座位作為體育場(chǎng)建筑的一個(gè)組成部分，并在翻新時(shí)模仿舊椅形式；基于功能設(shè)計(jì)，一些座椅應(yīng)滿足防火的材料要求；該項(xiàng)目不應(yīng)產(chǎn)生昂貴的油漆、防火或木縫線維修費(fèi)用；舊木凳可以使用固定裝置（創(chuàng)新設(shè)計(jì)）。此外，該項(xiàng)目最初還有兩個(gè)強(qiáng)制性的最低要求，即帶有旋轉(zhuǎn)結(jié)構(gòu)的座椅，以及座椅和靠背可以單獨(dú)拆卸。

2017年6月，芬蘭發(fā)布了合同通知，并附有基于建筑師計(jì)劃的初步邀請(qǐng)。隨后在參與階段，芬蘭選擇了一些投標(biāo)人，并向被選中的候選人發(fā)出了談判邀請(qǐng)。在這一階段結(jié)束時(shí)，芬蘭根據(jù)以下標(biāo)準(zhǔn)選擇了3家公司作為合作伙伴：原型座椅、研發(fā)計(jì)劃和成本估算。創(chuàng)新伙伴關(guān)系始于2017年12月初，包括兩個(gè)發(fā)展階段和一個(gè)中期目標(biāo)。每個(gè)階段的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)涉及座椅、材料、全生命周期成本、維護(hù)和價(jià)格。最后，合同簽訂于2018年12月。

又如，法國(guó)SNCF鐵路公司曾開展超高速列車組和相關(guān)支持元件創(chuàng)新采購(gòu)項(xiàng)目，旨在設(shè)計(jì)、生產(chǎn)和交付能夠在最佳成本和環(huán)境條件下以大于或等于320km/h的速度在法國(guó)和其他歐洲國(guó)家運(yùn)行的列車組。該項(xiàng)目包括三個(gè)階段：一是研發(fā)階段，以設(shè)定的采購(gòu)價(jià)格編制創(chuàng)新型超高速列車組的詳細(xì)規(guī)范；二是創(chuàng)新型超高速列車組的設(shè)計(jì)和工業(yè)化階段；三是生產(chǎn)和交付階段，涉及列車預(yù)測(cè)數(shù)量（50至200輛），以及列車運(yùn)行和維護(hù)的相關(guān)支持要素。

法國(guó)對(duì)此進(jìn)行了一項(xiàng)市場(chǎng)研究，以證明市場(chǎng)上現(xiàn)有的解決方案無法滿足需求。這種可用高速鐵路車輛的全球基準(zhǔn)使得有可能確定所設(shè)想的列車在市場(chǎng)上還不可用，并且確實(shí)需要一種創(chuàng)新的列車。

同時(shí)，法國(guó)在標(biāo)書中明確，只有當(dāng)結(jié)果符合SNCF鐵路公司與合作伙伴之間商定的業(yè)績(jī)水平和最高成本時(shí)，才能正式開展采購(gòu)。為了選出伙伴關(guān)系的獲勝者，該公司與選定的候選人進(jìn)行了談判。討論的重點(diǎn)是如何根據(jù)設(shè)計(jì)、研發(fā)和生產(chǎn)需求對(duì)報(bào)價(jià)進(jìn)行調(diào)整，以及與項(xiàng)目每個(gè)階段相關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)問題。

歐盟委員會(huì)認(rèn)為，創(chuàng)新伙伴關(guān)系的關(guān)鍵成功因素在于以下五點(diǎn)：一是進(jìn)行良好的評(píng)估，以確定是否真的需要市場(chǎng)調(diào)研，以及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的相關(guān)問題。二是總體規(guī)劃和合同不同階段的預(yù)期。三是建立一個(gè)由相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜医M成的多學(xué)科項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)，并對(duì)合同進(jìn)行長(zhǎng)期的指導(dǎo)或監(jiān)督。四是與合作伙伴交流協(xié)作。五是在伙伴關(guān)系的實(shí)施階段，尊重伙伴的平等待遇和商業(yè)秘密。

（節(jié)選自《歐盟創(chuàng)新采購(gòu)指南》，由本報(bào)記者張舒慧編譯）

歐盟其他創(chuàng)新采購(gòu)程序

歐盟規(guī)則的創(chuàng)新之處在于，對(duì)于要求采用特別復(fù)雜的現(xiàn)成解決方案（包括設(shè)計(jì)或創(chuàng)新解決方案）的公共合同，或者在技術(shù)規(guī)范無法足夠精準(zhǔn)確定的情況下，可以使用協(xié)商程序。在前述情況下，歐盟規(guī)則給予公共購(gòu)買者在競(jìng)爭(zhēng)性談判程序和競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)話之間進(jìn)行選擇的權(quán)利。

兩者主要區(qū)別在于公共購(gòu)買者對(duì)項(xiàng)目的清楚程度。在前一種情況下，公共購(gòu)買者對(duì)公共采購(gòu)合同的性質(zhì)和標(biāo)的有更準(zhǔn)確的了解；而在后一種情況下，還需進(jìn)一步研究。例如，當(dāng)公共購(gòu)買者知道必須在河床下修建一條雙向隧道作為公共工程合同時(shí)，通過談判進(jìn)行的競(jìng)爭(zhēng)性程序?qū)⒏雍线m。談判將只集中在工程的技術(shù)方面，包括價(jià)格和質(zhì)量方面的考慮。相比之下，公共購(gòu)買者可以利用競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)話來確定一座橋梁或一條（單向或雙向）隧道（在河床上或河床下）是否應(yīng)作為公共工程合同或工程特許權(quán)來建造，以及是否應(yīng)利用自有資金或外部資金進(jìn)行融資。

具體來看，在市場(chǎng)上沒有現(xiàn)成解決方案的情況下，競(jìng)爭(zhēng)性談判程序?yàn)楣操?gòu)買者授予合同提供了更大的靈活性。公共購(gòu)買者就現(xiàn)有要素或條件的修改進(jìn)行談判，以研發(fā)出滿足技術(shù)規(guī)范所述需求的創(chuàng)新解決方案。此外，功能或性能要求、質(zhì)量方面的適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)和其他可衡量的指標(biāo)，可能是這一程序下成功創(chuàng)新的必要因素。

競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)話是一個(gè)兩輪程序，即公共購(gòu)買者在描述性文件或合同通知中描述其需求，為候選人設(shè)定最低要求，并根據(jù)最佳性價(jià)比來確定合同授予標(biāo)準(zhǔn)。在核實(shí)候選人的選擇標(biāo)準(zhǔn)后，公共購(gòu)買者開始與滿足最低要求的參與者進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)話。與每個(gè)候選人的談判是單獨(dú)進(jìn)行的，確保每個(gè)解決方案的保密性。這一程序的創(chuàng)新潛力在于參與者可以提出廣泛的解決方案。

在這種密切而徹底的協(xié)商中，候選人應(yīng)該有足夠的時(shí)間獲得所有相關(guān)信息，從而為公共購(gòu)買者提供“量身定制”的創(chuàng)新解決方案。創(chuàng)新特征可能存在于技術(shù)、財(cái)務(wù)或管理方面，或者是完全重組公共購(gòu)買者的操作過程。一旦公共購(gòu)買者認(rèn)為競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)話達(dá)到了最佳階段，其余參與者將被要求提交最終標(biāo)書。

（編譯/張舒慧）

本報(bào)擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請(qǐng)注明來源于中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)，標(biāo)注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責(zé)任。