零基預算改革：改什么？為什么？

張仲芳 姚子云 孫碩

《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出，深化零基預算改革。

零基預算，意味著不受以往預算安排影響，一切從實際需要出發編制預算。具體而言，零基預算要求每年政府的資金分配從“零”開始，對所有部門的預算逐筆重新評價審查，根據項目的重要性或政府施政目標優先級來確定預算安排的優先性，并力圖制定最為經濟有效的項目實施方案。

與之相對應的，是傳統的基數預算，即采用上一年支出為基數、適當考慮一定增長比例的方式分配資金。這種不動支出存量、只分增量的模式，雖然操作簡便、易于推行，但也影響預算平衡和財政可持續。

因此，推進零基預算改革，可以提高財政資金配置效率和使用效益。基數預算容易導致部門既得利益固化、預算執行進度慢、年底突擊花錢、資金使用效益不高等問題。零基預算改革通過打破基數概念和支出固化格局，重新評估各項支出的必要性和合理性，有助于規范財政資金分配，增強預算統籌能力，保障重點支出，強化預算約束，提高資金使用效率。

此外，零基預算改革還從財政資金整合出發，倒逼政府工作整合。通過加強跨部門、部門內部資金的統籌使用，零基預算改革有助于優化財政支出結構，促進政府各部門之間的協作與配合，提高行政效率。

1993年起，我國開始試行零基預算，試圖改變“基數+增長”的傳統預算模式。部分省份試圖通過摸清人員公用支出底數、強化定員定額管理、統一預算標準，緩解財政壓力。受制于財政制度不完善、預算編制技術粗糙等因素，尤其是隨著我國經濟進入高增長通道，各級政府面臨的財政壓力減小，此項改革未在全國層面推行。

此次零基預算改革，既有經過多年逐漸完善的分稅制財政體制作為基礎，更伴隨著新預算法的實施和新一輪財稅體制改革的推行。在新的起點上推行零基預算改革，并非權宜之計，而是要借力推動財政資金運轉模式的整體優化，將近些年開展的全面預算績效管理、支出標準體系建設等改革成果，整合固化在預算編制環節，通過零基預算控制行政成本，促進行政體系高效運轉。

零基預算改革主要圍繞以下幾個方面進行：一是取消基數。改變傳統的“基數+增長”預算模式，取消各部門管理的財政資金“基數”，每年以“零”為基點重新審定預算，實行預算一年一定。二是細化預算。逐項細化預算編制，精打細算分配資金，提高預算安排的科學性、規范性和精準性。三是健全標準。健全財政供養分類定員定額標準體系，人員支出依據政策標準據實預算，公用支出按定額標準預算，項目支出按項目儲備、實際需求、輕重緩急、績效優先、量力而行的原則編制。四是加大統籌。加強一般預算與基金預算、國有資本經營預算的統籌力度，強化跨部門、部門內部資金的統籌使用，集中財力保重點。五是強化審核。健全預算審查機制，加大預算審核力度，不斷優化支出結構，促進預算安排準確合理、公開公平。六是硬化約束。維護預算法定效力，減少預算追加的隨意性，提高預算執行力。

2015年以來，全國各地緊緊圍繞建立現代預算制度，扎實推進零基預算改革。如江西省級層面自2019年啟動零基預算改革試點，目前基本覆蓋所有行政、參公和公益一類事業單位，大力破除長期以來制約預算資源配置的體制機制障礙，預算管理水平得到顯著提升。