總規劃項目中標人能否投標分項目

本報記者 趙輝

日前，甲公司向當地政府采購監管部門進行投訴，認為在某信息系統建設項目中，中標供應商此前已經中標該工程的總體規劃項目，其在實施總體規劃項目期間，較其他供應商獲取了更多的信息，不應再參加管理決策項目的相關工作。甲公司投訴稱，申請取消中標供應商的中標資格。該起投訴事件雖是個例，但引發了業內較大的關注和思考：在政府采購實踐中，總體設計項目的中標人是否可以再投標分項目？在分項目的公開招標過程中，投標人是否還在同一起跑線上？在保證政府采購公平競爭的原則下，如何根據實際情況，提高政府采購效率？

法律無明確限制性規定

隨著信息化建設速度的加快，在各地政府采購實踐中，信息系統集成項目越來越多。據記者了解，由于此類項目的復雜性，采購代理機構通常會應采購人的要求先進行總體規劃項目招標，進而分拆多個子項目進行招標。河南省財政廳政府采購監督管理處相關負責人表示，信息系統集成項目的特點是規模大、技術復雜、涉及多種知識、需要多個部門配合，有時采購人很難提出一個恰如其分的需求，先招規劃方案，吸收各家的長處完善規劃，然后再進行下一步具體實施項目的招標，這是合法且合理的。

然而，總體規劃項目的中標供應商是否可以再參與分項目的投標呢？

南開大學法學院教授何紅鋒介紹說，與工程建設領域不同，政府采購相關法律法規沒有明確規定總體設計等項目的中標人不得再投標分項目。由國家發改委、建設部、鐵道部、交通部、信息產業部、水利部、中國民用航空總局聯合頒布的《工程建設項目施工招標投標辦法》第35條規定，招標人的任何不具獨立法人資格的附屬機構（單位），或者為招標項目的前期準備或者監理工作提供設計、咨詢服務的任何法人及其任何附屬機構（單位），都無資格參加該招標項目的投標。但在政府采購法律體系中沒有這方面的限制性規定。

而從實踐操作領域來看，接受記者采訪的政府采購業內人士大多表示，允許總體規劃項目的中標供應商再參與分項目的投標，具有一定的合理性。湖南省省直機關政府采購中心副主任劉躍華認為，如果供應商滿足政府采購相關法律以及招標文件的資格要求，就應給與同等競爭的機會。在實踐中，對于規模較大同時技術較復雜的項目，總體規劃設計中標供應商對項目宏觀架構規劃以及相關技術指標的理解更為透徹，相比沒有參與該項目總體規劃的供應商而言自然更占優勢，從采購人的心理而言也更放心。

參與投標，起跑線不同

雖然法律并有做出限制性規定，但是也有業內人士表示，從政府采購提倡公開、公平、公正的原則來看，中標總體設計的供應商和其他供應商的起跑線已然不同。特別是對參與了整體采購項目或者其中分項目的前期工作設計的供應商而言，“起跑”優勢更為明顯。

“他都先跑了，你讓別人去追他，怎么體現公平呢？”河南省財政廳政府采購監督管理處的宋熙文表示，總項目的中標供應商在某種程度上既參與分項目的技術參數設置，又參與投標，這無形中可能會產生有利于自己的傾向性，有違公平競爭的原則。

而在其他業內人士看來，究竟是否有違公平競爭，不能一概而論，最終還要看招標過程和招標文件的“成色”。 在類似的投訴案件處理過程中，政府采購監管部門依據的也是招標過程和招標文件。比如，某政府采購監管部門做出的處理結果稱，中標供應商在中標總體規劃項目后，僅就宏觀架構規劃等進行程序性工作，而后續分拆項目、制定集成方案及編寫業務需求等具體工作由采購人獨立完成，招標文件顯示的項目信息對所有供應商均是公開對等的。

江蘇省政府采購中心副主任龔云峰也表示，在分項目實施過程中，如果招標文件對其他供應商有歧視性待遇，有不合理的情況或者偏向，其他供應商可以提出來。

新規定隱藏的問題

圍繞總規劃項目中標人是否可以參加分項目投標的爭議，在2011年有了定論。

財政部下發的《關于信息系統建設項目采購有關問題的通知》（財庫[2011]59號）規定，在信息系統建設中，受托為整體采購項目或者其中分項目的前期工作提供設計、編制規范、進行管理等服務的供應商，對于理解及把握采購內容具有一定的優勢，其再參加該項目的采購活動，存在違反公平競爭原則的可能性。為保證政府采購公平、公正，凡為整體采購項目提供上述服務的法人及其附屬機構（單位），不得再參加該整體采購項目及其所有分項目的采購活動；凡為分項目提供上述服務的法人及其附屬機構（單位），不得再參加該分項目的采購活動。但屬于《政府采購法》第31條規定的單一來源方式采購情形的，不適用本通知。

何紅鋒告訴記者，這樣的規定對采購活動當事人顯然具有約束力，也是做出投訴處理的直接依據。

但是，這種規定出爐后，產生了新的問題。“熟悉行業特點的人都知道，如果只做總規劃項目，而不做分項目，供應商很難賺到錢。如果規劃項目中標人不能再投標實施分項目，那可能會影響供應商對規劃項目投標的積極性。”某省政府采購中心有關負責人告訴記者。

上海市政府采購中心的秦志龍也認為，一方面，在分項目的競爭中，無論是價格還是技術，沒有參與過規劃項目的供應商在短時間內達到采購人的要求并非易事；另一方面，信息系統集成項目的開發難度相對較大，如果只做規劃項目，供應商的成本會較高。對此，他建議，應設立第三方專門機構來做項目規劃和需求論證。

而何紅鋒則給出了不同的解決辦法：“總體規劃的預算額度可以適當提高，在保證政府采購公平公正競爭的原則下，要讓供應商在這個項目上取得合理的利潤。