框架協議采購的生產廠家就是制造商嗎

【實務探討】

框架協議采購的生產廠家就是制造商嗎

■ 包紅月 張雪純

2022年，財政部印發了《關于進一步加大政府采購支持中小企業力度的通知》，要求在政府采購項目中，將給予小微企業的價格扣除優惠由6%—10%提高至10%—20%。

2022年3月開始實施的《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》，要求貨物項目框架協議的入圍供應商應當為入圍產品生產廠家或者生產廠家唯一授權供應商。而在貨物類《中小企業聲明函》中認定的主體為制造商，意味著只有產品的制造商是小微企業才可獲得價格扣除優惠。

那么在現實中，制造商是否就是生產廠家？自身是制造企業又委托加工（OEM）的，其中誰才是真正的制造商？響應征集文件的《中小企業聲明函》到底應該怎么填寫？生產廠家如何提供身份證明等，對于這些困擾供應商的問題，筆者將結合當前框架協議采購征集情況進行深入剖析。

小微企業價格扣除優惠影響大

在框架協議采購征集階段，價格優先法是主要的評審方法，是指對滿足采購需求且響應報價不超過最高限制單價的貨物、服務，依照響應報價從低到高排序，按照征集文件規定的淘汰率或者入圍供應商數量上限，確定入圍供應商的評審方法。即貨物類框架項目中，在符合產品需求的情況下，貨物的單價是評審入圍的唯一考量因素。目前，全國的框架協議采購給予小微企業的價格扣除優惠，通常為10%、15%，有的甚至為20%，這10%-20%的價格扣除優惠對于小微企業來說，可以獲得比大型企業多10%-20%的價格實惠。筆者認為，在一般的貿易往來中要獲得10%-20%的利潤相當不容易的，可見，產品由小微企業參與框架協議采購的優勢十分明顯，影響也非常大。

假設某貨物類項目，采用價格優先法評審，非專門面向中小企業采購，小微企業價格優惠比例為15%，淘汰率為20%（向上取整），6家供應商均通過資格性、符合性審查，最終入圍供應商情況如圖一。

通過假設情形可以看到，在價格優先法評審下，小微制造企業響應報價經評審優惠后的價格，會大幅度沖擊大中型企業的響應報價。

在某些項目中，100元的價格之差可產生數十名入圍供應商的差距，影響產品價格的首要因素是成本。大中型企業相對于小微企業而言，在構成成本的三大要素（直接材料、直接人工和制造費）上的費用都較高，這也導致大中型企業的產品投標報價（供應商3、4）高于部分小微企業（供應商1、2）的投標報價。為了獲取入圍資格，不得不進一步降價（供應商3）。盡管如此，在與一些高報價小微企業經價格評審優惠后的評標價格相比（供應商5、6），仍不具備價格優勢。

制造商等同于生產廠家嗎

貨物類《中小企業聲明函》中的制造商與《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》中的生產廠家是否為同一概念？據筆者了解，目前，法律層面對于制造商、生產廠家并無明確定義。制造商通常是指具有自主生產銷售某些產品資質與能力的企業，是產品的負責人、設計者，一個產品只能有一個制造商；而生產廠家是指受制造商的委托只負責生產，并不對這個產品銷售、設計等負責，一個產品可以有多個生產廠家。

為進一步驗證兩者概念不一，筆者通過對比《強制性產品認證目錄》，框架協議采購適用范圍內近80%的貨物類品目需要進行強制性產品（CCC）認證（以下簡稱3C認證），如便攜式計算機、掃描儀、打印機、空調、汽車等。以國內規模最大、政府采購節能產品指定的認證機構——中國質量認證中心為例，產品在進行3C認證時，在“CCC認證申請書”中需要分別填寫“生產者（制造商）/Manufacturer”“生產企業/Factory”相關信息。3C證書查詢截圖如圖二。

筆者發現，同一類別產品搜索后存在不同情形：一種是同一類別產品的制造商和生產廠家為同一企業；另一種是同一類別產品的制造商為一家企業，生產廠家為多家企業。

由此可見，制造商并不等同于生產廠家。

誰才是真正的制造商

依據《政府采購促進中小企業發展管理辦法》，符合政策的制造商是指貨物由中小企業制造，即貨物由中小企業生產且使用該中小企業商號或者注冊商標。但在實踐中，對于“中小企業生產且使用該中小企業商號或者注冊商標”如何判定存在諸多疑問。

以某省復印機框架協議采購項目為例，筆者通過對征集結果分析發現兩種情況。

一是某復印機的入圍供應商為該產品的生產廠家乙公司，入圍結果公告中上傳的《中小企業聲明函》顯示的制造商也為乙公司。經評審，乙公司被認定為小型企業并享受了小微企業價格扣除優惠。但是，筆者通過中國商標網查詢發現，該復印機的商標注冊權歸甲公司所有，且通過中國質量認證中心的3C認證查詢，顯示制造商為甲公司。對于此情況，專家現場評審時查證存在一定難度，但按相關規定，乙公司不應該享有價格扣除優惠。

二是某復印機的入圍供應商為該產品的生產廠家唯一授權代理商C公司，入圍結果公告中上傳的《中小企業聲明函》顯示制造商為生產廠家B公司。經評審，B公司被認定為小型企業，C公司享受了小微企業價格扣除優惠。但是，筆者通過中國商標網查詢發現，該復印機的商標注冊權歸A公司所有。通過對中國質量認證中心中3C認證查詢，制造商顯示為A公司。A公司才是真正的制造商，且依據相關規定，C公司不應該享有價格扣除優惠。

對于這樣的情況，筆者進一步探討產生的原因。

一種情況是《中小企業聲明函》制造商主體填寫錯誤，由于入圍供應商對制造商概念理解不清晰，非主觀故意填寫錯誤；或入圍供應商主觀為謀取價格評審優惠，故意填寫錯誤，存在虛假投標情形。

另一種情況是《中小企業聲明函》制造商主體認定錯誤，由于評審專家在評審現場對《中小企業聲明函》內容不進行判定，供應商滿足條件即認可；或評審專家在評審現場對產品的制造商主體沒有相應的查詢途徑（例如：商標權歸誰所有？3C認證上的制造商是誰？）。

需要特別說明的是，針對不具備自主生產能力，僅持有商標注冊證的企業不能認定為《政府采購促進中小企業發展管理辦法》中規定的制造商。

生產廠家該如何證明

框架協議采購不同于其他采購方式，《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》第十八條規定：“貨物項目框架協議的入圍供應商應當為入圍產品生產廠家或者生產廠家唯一授權供應商。”

在實操中，對于生產廠家唯一授權供應商身份，征集文件通常要求供應商提供生產廠家針對本產品出具的唯一授權函。但是對于生產廠家身份，征集文件通常不作要求，這導致評審專家誤認為生產廠家就是制造商，進而造成中小企業的錯誤認定。那么如何確認生產廠家身份呢？

筆者認為，根據《政府采購促進中小企業發展管理辦法》對于制造商的定義，以及制造商與生產廠商間的關系，應考慮以下兩點：

一是認定生產廠家是否是制造商，包括：供應商（生產廠家參與投標）是制造商的，建議要求供應商提供《制造商聲明函》；供應商（生產廠家參與投標）不是制造商的，建議要求供應商提供《制造商授權書》。同時，制造商除了節能環保認證、3C認證外，還應該增加制造企業的環境認證。

二是認定商標注冊權歸誰所有，供應商（生產廠家參與投標）是制造商的，建議要求供應商提供《商標注冊證》；供應商（生產廠家參與投標）不是制造商的，建議要求供應商提供商標使用許可備案證明或授權商標使用的證明材料。供應商為生產廠家唯一授權供應商參與投標的，生產廠家需同時提供對應的材料。

為支持中小企業發展，政府采購給予小微企業更有力的價格評審優惠，這在框架協議采購價格優先的評審法中顯得尤為突出。小微企業獲得了發展優勢，同時應更加努力做好產品和服務，為這一政策的實施發揮積極作用。

（作者單位：博思數采科技股份有限公司）

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