警惕“偷梁換柱”式交付

【實務(wù)探討】

警惕“偷梁換柱”式交付

■ 黃小潔

某高校采購一款教學(xué)軟件，為保障數(shù)據(jù)安全，在招標(biāo)文件中明確要求系統(tǒng)采用本地化部署，部署于學(xué)校服務(wù)器。然而，在項目驗收階段，驗收部門發(fā)現(xiàn)部署在校內(nèi)服務(wù)器的軟件從未啟用，用戶部門實際使用的是中標(biāo)人提供的云部署平臺。盡管中標(biāo)人稱本地部署版本與云部署版本功能一致，采購人仍判定驗收不合格，并要求中標(biāo)人限期整改，將云平臺上的數(shù)據(jù)、案例等內(nèi)容導(dǎo)入本地部署的軟件，并及時更新。

背后原因

此案例揭示了軟件采購中的一種隱蔽風(fēng)險：表面合規(guī)，實際違規(guī)。中標(biāo)人提供本地部署版本以滿足招標(biāo)要求，實際卻引導(dǎo)用戶使用云部署版本，規(guī)避了本地化部署的成本和技術(shù)挑戰(zhàn)。這種“偷梁換柱”式的交付方式，不僅損害了采購人的利益，埋下了數(shù)據(jù)安全隱患，而且也暴露出采購人在軟件這類無形資產(chǎn)管理上的漏洞。根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》的基本原則，政府采購應(yīng)當(dāng)遵循公開透明、公平競爭、公正和誠實信用的原則，此案例中供應(yīng)商的行為顯然違背了誠實信用原則。更為嚴(yán)重的是，部分用戶部門“只管用”的心態(tài)，客觀上縱容了這種違規(guī)行為，也導(dǎo)致這些無形資產(chǎn)無法得到有效管理和利用。

筆者分析，其背后的原因可能涉及以下幾個方面。

——需求調(diào)研不足，指標(biāo)定義不清。采購需求制定可能未充分調(diào)研用戶的實際需求，或?qū)Ρ镜鼗渴鸬木唧w指標(biāo)缺乏明確的定義。雖然招標(biāo)文件寫明本地化部署，但未能細化部署的具體要求（例如：數(shù)據(jù)存儲位置、系統(tǒng)維護責(zé)任、知識產(chǎn)權(quán)歸屬等），給供應(yīng)商留下鉆空子的空間。這與《政府采購需求管理辦法》強調(diào)的采購需求應(yīng)當(dāng)完整、明確，避免歧義的規(guī)定不符。

——重功能輕部署，用戶引導(dǎo)失當(dāng)，無形資產(chǎn)管理意識淡薄。用戶部門可能更關(guān)注軟件的功能和使用體驗，而對部署方式的理解不足，甚至存在“只管用，不管符不符合招標(biāo)要求”的錯誤觀念。同時，用戶部門對于軟件作為無形資產(chǎn)的意識也較為淡薄，缺乏對軟件后期維護、更新、使用的管理規(guī)劃。這種“只管用”的心態(tài)，使得用戶容易被供應(yīng)商引導(dǎo)使用更便捷的云部署版本，最終導(dǎo)致了本地化部署名存實亡。

——供應(yīng)商利益驅(qū)動，缺乏有效約束。本地化部署通常需要更高的成本投入，中標(biāo)人可能為了降低成本、提高利潤，而有意引導(dǎo)用戶使用云部署版本。另外，合同條款設(shè)置缺乏對部署方式的嚴(yán)格約束和明確相應(yīng)的違約責(zé)任，也使得供應(yīng)商更加肆無忌憚。筆者認為，合同中也應(yīng)該明確軟件知識產(chǎn)權(quán)的歸屬以及使用權(quán)限，以保障采購人的無形資產(chǎn)權(quán)益。

——監(jiān)管機制存在漏洞，全過程監(jiān)管缺位，無形資產(chǎn)管理制度不健全。比如，采購人缺乏對項目執(zhí)行全過程的有效監(jiān)管，特別是對軟件實際使用情況的核查，導(dǎo)致部署方式不合規(guī)的問題直至驗收時才得以暴露。《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》對驗收環(huán)節(jié)提出了明確要求，但在實際操作中，筆者認為，監(jiān)管不應(yīng)局限于驗收階段，而應(yīng)貫穿項目始終。同時，采購人自身也缺乏對軟件等無形資產(chǎn)的管理制度，沒有建立起從采購、驗收、使用到維護更新的全生命周期管理機制。

對策建議

為避免類似情況發(fā)生，筆者認為，需要構(gòu)建全流程的監(jiān)管體系，從源頭防范風(fēng)險，并加強對軟件等無形資產(chǎn)的管理。

——深入調(diào)研用戶需求，科學(xué)制定采購方案，確定軟件部署方式及資產(chǎn)歸屬。在制定采購需求前，應(yīng)充分調(diào)研用戶部門的實際需求和應(yīng)用場景，明確軟件功能和性能要求，并就部署方式與用戶充分溝通，基于數(shù)據(jù)安全、成本效益等因素綜合考慮選擇本地化部署或云部署方式。如果選擇本地化部署，則該軟件應(yīng)作為無形資產(chǎn)進行管理；如果選擇云部署，則需明確軟件使用權(quán)的購買方式，并與供應(yīng)商簽訂數(shù)據(jù)保密協(xié)議，確保數(shù)據(jù)安全。

——細化技術(shù)指標(biāo)，明確部署要求及知識產(chǎn)權(quán)歸屬或使用權(quán)。采購文件應(yīng)清晰、明確地規(guī)定軟件的部署方式、技術(shù)架構(gòu)、功能模塊、性能指標(biāo)、數(shù)據(jù)存儲位置、系統(tǒng)維護責(zé)任等，避免出現(xiàn)模糊或歧義內(nèi)容。如果選擇本地化部署，則尤其要對本地化部署進行詳細定義，例如：服務(wù)器的物理位置、數(shù)據(jù)訪問權(quán)限、運維責(zé)任、知識產(chǎn)權(quán)歸屬等。如果選擇云部署，則需明確軟件使用權(quán)的范圍、期限以及數(shù)據(jù)訪問權(quán)限等，并要求供應(yīng)商提供數(shù)據(jù)安全保障措施及承諾。

——強化合同約束，明確違約責(zé)任及無形資產(chǎn)管理條款或數(shù)據(jù)保密條款。在采購合同中，應(yīng)明確約定軟件的部署方式、驗收標(biāo)準(zhǔn)、違約責(zé)任等。如果選擇本地化部署，則合同中要加入無形資產(chǎn)管理條款，明確軟件維護、升級、數(shù)據(jù)遷移等責(zé)任，保障學(xué)校對軟件的長期使用和管理，并明確軟件知識產(chǎn)權(quán)的歸屬以及使用權(quán)限。如果選擇云部署，則合同中應(yīng)包含數(shù)據(jù)保密條款，明確供應(yīng)商的數(shù)據(jù)安全責(zé)任和義務(wù)，約定數(shù)據(jù)泄露等情況的賠償責(zé)任，并要求供應(yīng)商定期提供數(shù)據(jù)安全報告。

——加強過程監(jiān)管，開展全流程監(jiān)督，落實無形資產(chǎn)管理制度或數(shù)據(jù)安全監(jiān)管。采購人不僅要重視最終驗收，而且更要加強項目實施過程的監(jiān)管，定期檢查項目進展情況，確保項目按照合同約定執(zhí)行。可以引入第三方監(jiān)理機制，對項目實施進行全程監(jiān)督。如果選擇本地化部署，采購人應(yīng)建立健全無形資產(chǎn)管理制度，明確軟件等無形資產(chǎn)的入庫、使用、維護、更新、報廢等流程，并指定專門的部門或人員負責(zé)無形資產(chǎn)的管理工作。如果選擇云部署，則需加強對供應(yīng)商數(shù)據(jù)安全措施的監(jiān)管，定期審查其數(shù)據(jù)安全報告，確保數(shù)據(jù)安全。

——提高驗收標(biāo)準(zhǔn)，注重實際使用效果及無形資產(chǎn)入庫、數(shù)據(jù)安全評估。驗收環(huán)節(jié)應(yīng)重點關(guān)注軟件的實際使用情況，核查是否按照采購文件的要求進行部署和使用，并對軟件功能、性能、安全性等進行全面測試。如果選擇本地化部署，驗收完成后，應(yīng)及時將軟件作為無形資產(chǎn)入庫，并進行登記造冊，以便進行后續(xù)的管理和維護。如果選擇云部署，則驗收環(huán)節(jié)應(yīng)包含對數(shù)據(jù)安全的評估，確保供應(yīng)商的數(shù)據(jù)安全措施符合合同要求，并能夠有效保障數(shù)據(jù)安全。

引申思考

“偷梁換柱”式的交付行為損害采購人利益、擾亂市場秩序，更暴露采購單位軟件采購及無形資產(chǎn)管理的薄弱環(huán)節(jié)。軟件采購并非簡單的買賣交易，涉及科研、數(shù)據(jù)安全、知識產(chǎn)權(quán)等諸多方面，需要采購人、用戶部門、供應(yīng)商以及監(jiān)管部門多方協(xié)同。

采購人自身需強化主體責(zé)任，提升軟件及無形資產(chǎn)管理意識，將軟件納入無形資產(chǎn)管理體系，細化采購、驗收、使用、維護、更新、報廢等環(huán)節(jié)的管理流程；加強需求調(diào)研和指標(biāo)細化，避免“重功能輕部署”，明確部署要求、數(shù)據(jù)存儲位置、系統(tǒng)維護責(zé)任、知識產(chǎn)權(quán)歸屬等關(guān)鍵信息；強化合同約束和過程監(jiān)管，確保合同有效履行。用戶部門需轉(zhuǎn)變“只管用”的錯誤觀念，積極配合，嚴(yán)格驗收，主動學(xué)習(xí)相關(guān)知識，提升自身認知。供應(yīng)商應(yīng)恪守誠信，嚴(yán)格遵守采購文件要求，杜絕弄虛作假，注重技術(shù)創(chuàng)新，提升服務(wù)質(zhì)量。監(jiān)管部門需加強監(jiān)管力度，加大對違規(guī)行為的處罰力度，并出臺相關(guān)政策引導(dǎo)規(guī)范市場行為。筆者認為，通過多方共同努力，構(gòu)建規(guī)范、透明、高效的軟件采購體系，能夠有效保障采購質(zhì)量，維護采購人的合法權(quán)益。

   （作者單位：浙江工商大學(xué)杭州商學(xué)院）

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