免費下載采購文件，供應商為何喪失質疑權

【案例看臺】

免費下載采購文件，供應商為何喪失質疑權

■ 馬正紅

案例回放

受采購人委托，某采購代理機構以公開招標方式（采用非電子化采購流程）負責某總體規(guī)劃項目采購組織實施工作，并通過政府采購法定網絡平臺發(fā)布了采購公告。公告指出，潛在供應商需在規(guī)定時間內，前往指定地點，以300元/份的價格有償獲取采購文件。同時，公告還對參與投標的供應商資質提出明確要求，即須具備國家自然資源部頒發(fā)的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制甲級資質。

招標公告發(fā)布后，吸引10余家供應商前來購買采購文件。然而，A公司卻未遵循公告規(guī)定的方式和價格獲取文件，而是通過某地政府采購網的公開渠道免費下載了該采購文件。之后，A公司針對采購文件提出質疑，認為其中關于團隊人員技術能力及類似業(yè)績的評分標準設置存在不合理的限制條件，要求對采購文件進行修改完善。

采購代理機構在接到A公司的質疑后，經仔細審查認為，A公司在規(guī)定的報名期限內，既未前往現場進行報名，也未按照要求獲取采購文件，因此并未正式參與該項目的采購活動。基于此，采購代理機構判定A公司不屬于該項目采購活動法定意義上的供應商，也不符合依法獲取采購文件的潛在供應商條件，遂依法作出不予受理A公司質疑的決定。A公司對此決定表示不服，在法定時間內向當地財政部門提起投訴。在投訴中，A公司指出，采購文件售價300元明顯不合理，按照規(guī)定應當免費，其依據是《關于促進政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》。A公司認為，既然采購文件應當免費，那么本公司也應被視為適格的潛在供應商。

財政部門在審核相關情況后，認定A公司未依法獲取可質疑的采購文件，不屬于潛在供應商范疇，最終決定駁回A公司的投訴。

以上案例引出一個問題：采購代理機構售價300元的采購文件，A供應商通過公開渠道免費下載后，是否可以對采購文件提出質疑？

案例分析

——潛在供應商與供應商的概念及權利厘清。依據政府采購相關法律法規(guī)的條文內涵，在政府采購活動中，潛在供應商與供應商有著明確的界定，二者在概念和權利方面存在顯著差異。供應商是指那些不僅購買或下載了采購文件，還進一步參與了采購活動后續(xù)關鍵步驟的主體，這些步驟包括但不限于遞交投標文件、參與開標等。供應商在完整參與采購流程后，享有更為廣泛的權利，不僅能夠對采購文件提出質疑，還可針對采購過程以及中標結果提出質疑，以保障自身合法權益和采購活動公平公正。

而潛在供應商則僅購買或下載了采購文件，但并未參與采購活動的后續(xù)關鍵環(huán)節(jié)。其權利相對受限，僅能在獲取采購文件后，就該文件本身提出質疑，無法對采購過程及中標結果發(fā)表意見。這種質疑范圍的差異，正是潛在供應商與供應商在權利方面的重要體現。

——A公司不屬于潛在供應商，無權質疑采購文件。在本案中，無論是潛在供應商還是供應商，獲取采購文件的方式都應當嚴格遵循采購公告中規(guī)定的途徑。對于本項目而言，潛在供應商獲取采購文件的合法方式是在特定時間和地點，以公告要求的付費形式對采購文件進行購買。

然而，A公司并未按照這一法定方式獲取采購文件，而是自行通過網站下載的方式取得。這種獲取方式明顯不符合采購公告的規(guī)定，A公司未通過合法途徑獲取采購文件，因此不能被認定為依法獲取采購文件。基于上述潛在供應商與供應商的界定標準，A公司不屬于潛在供應商，自然也就無權對采購文件提起質疑。

依據《政府采購質疑和投訴辦法》第十一條規(guī)定，A公司對采購文件提出質疑的行為，顯然不符合規(guī)定。基于此，財政部門作出的駁回A公司投訴的處理決定是合理且合法的。

——電子化采購與采購文件收費問題。在明確了A公司未依法獲取采購文件無權質疑后，筆者進一步探討一下電子化采購與采購文件收費的相關問題，這對于理解本案中采購文件收費的合理性以及依法獲取采購文件的要求具有重要意義。

《關于促進政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》由財政部發(fā)布，旨在進一步優(yōu)化政府采購營商環(huán)境，對政府采購活動中的多項內容作出了規(guī)定。其中第三條規(guī)定：“實現電子化采購的，采購人、采購代理機構應當向供應商免費提供電子采購文件；暫未實現電子化采購的，鼓勵采購人、采購代理機構向供應商免費提供紙質采購文件。”在電子招標采購項目場景中，按照相關規(guī)定，采購文件的提供應秉持免費原則，旨在降低供應商參與政府采購活動的成本，營造公平、開放的營商環(huán)境。但需要明確的是，本項目并未采用電子化采購模式，采購代理機構將采購文件價格設定為300元，這一做法是符合現行法規(guī)要求的。

即便是在采購文件免費提供的情形下，供應商或潛在供應商也絕不能隨意從非指定渠道下載文件。他們必須嚴格依照采購公告所明確規(guī)定的途徑和方式，依法獲取采購文件（一般獲取平臺上會留痕，記錄其下載時間，以計算質疑期限），如此才能獲得與之對應的權利。倘若采購項目需要供應商付費購買采購文件，供應商同樣要嚴格遵循采購公告的具體要求，按時足額付費購買后，才具備對采購文件提出質疑的資格。A公司未付費購買但從其他渠道免費下載，不能認定為“依法獲取”，A公司顯然沒有認識到這一點，其未遵循合法途徑獲取采購文件，這種行為不符合獲取權利的法定前置條件，自然也就無法獲得對采購文件提出質疑的權利。

案例啟示

鑒于當前政府采購法規(guī)體系框架，本案處理結果對規(guī)范政府采購活動具有重要示范價值：一方面警示供應商及潛在供應商，須嚴格遵循采購公告要求獲取采購文件，否則將喪失相應權利主張資格；另一方面要求采購代理機構在發(fā)布公告時，明確采購文件獲取方式與操作細則，切實保障政府采購活動的公平性、公正性與透明度。

值得關注的是，若本案供應商通過免費渠道獲取的采購文件中，確實存在歧視性條款，可通過哪些途徑進行權利救濟？從制度設計角度看，如能構建補償機制或能有效激發(fā)供應商參與監(jiān)督的積極性無疑最佳。盡管現行政府采購法律法規(guī)明確限定僅潛在供應商享有對采購文件的質疑權，但其他供應商若發(fā)現歧視性問題，筆者認為仍可嘗試通過以下路徑推動問題解決：

一是提出詢問——合規(guī)溝通的基礎路徑。依據《中華人民共和國政府采購法》及配套規(guī)定，供應商對政府采購活動事項存有疑問時，有權向采購人提出詢問。非潛在供應商可采取書面或口頭形式，就采購文件中的歧視性條款向采購人或采購代理機構發(fā)起詢問，通過信息交互推動問題解決。

二是提交書面建議——制度化參與的補充方式。以正式書面文件形式，向采購人或采購代理機構提交關于采購文件歧視性問題的分析意見。建議需詳細列明涉嫌歧視的具體條款、法律依據及邏輯論證，推動采購主體自主審查文件合法性。此路徑雖非法定質疑程序，卻能通過專業(yè)意見表達，促使采購主體主動糾正文件瑕疵。

上述機制協(xié)同運作，既契合政府采購“公開透明”的基本原則，也為非潛在供應商參與監(jiān)督提供了制度空間，有助于提升政府采購活動的規(guī)范性與公信力。

法律鏈接

《政府采購質疑和投訴辦法》

第十一條 提出質疑的供應商（以下簡稱質疑供應商）應當是參與所質疑項目采購活動的供應商。

潛在供應商已依法獲取其可質疑的采購文件的，可以對該文件提出質疑。對采購文件提出質疑的，應當在獲取采購文件或者采購文件公告期限屆滿之日起7個工作日內提出。

《關于促進政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》

實現電子化采購的，采購人、采購代理機構應當向供應商免費提供電子采購文件；暫未實現電子化采購的，鼓勵采購人、采購代理機構向供應商免費提供紙質采購文件。

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