淺談非法質疑投訴的甄別與處理（上）

【聚焦惡意投訴】

淺談非法質疑投訴的甄別與處理（上）

■ 沈德能

質疑投訴是《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）明確規定的供應商維權救濟程序，目的是當供應商權益受損時，可以通過向采購人提出質疑和向財政部門提起投訴，依法維護自身權益。合法的質疑投訴有利于采購人發現采購項目存在的問題，有利于財政部門有針對性地開展監督檢查，促進政府采購規范透明、公平公正。相反，非法的質疑投訴則會干擾正常的政府采購過程。實踐中，一些不良供應商意圖從非法質疑投訴中獲取非法利益，誘發采購人和供應商之間、供應商與供應商之間的非法利益交換，從而導致社會上熱議的惡意質疑投訴獲利的現象發生。實際上，在政府采購項目中非法質疑投訴時有發生，而所謂的惡意質疑投訴，其中有大部分屬于非法質疑投訴。因此，筆者認為，通過依法甄別和處理非法質疑投訴，可以從源頭上消除大部分惡意質疑投訴現象，這對于規范和凈化政府采購市場具有重要作用。

甄別非法質疑的法律法規依據

《政府采購法》第五十二條明確，“供應商認為采購文件、采購過程和中標、成交結果使自己的權益受到損害的，可以在知道或者應知其權益受到損害之日起7個工作日內，以書面形式向采購人提出質疑。”第五十五條規定，“質疑供應商對采購人、采購代理機構的答復不滿意或者采購人、采購代理機構未在規定的時間內作出答復的，可以在答復期滿后15個工作日內向同級政府采購監督管理部門投訴。”

《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第五十三條明確，“《政府采購法》第五十二條規定的供應商應知其權益受到損害之日，是指：（一）對可以質疑的采購文件提出質疑的，為收到采購文件之日或者采購文件公告期限屆滿之日；（二）對采購過程提出質疑的，為各采購程序環節結束之日；（三）對中標或者成交結果提出質疑的，為中標或者成交結果公告期限屆滿之日。”第五十五條規定，“供應商質疑、投訴應當有明確的請求和必要的證明材料。供應商投訴的事項不得超出已質疑事項的范圍。”

合法質疑的條件和非法質疑的表現形式

依據上述法律法規，筆者認為，合法的質疑必須符合以下條件：一是提出質疑的主體必須是質疑所涉采購項目的供應商；二是質疑供應商僅能對采購文件、采購過程和中標、成交結果提出質疑，且只能對可以質疑的采購文件（也就是與供應商權益相關，有可能損害其權益的采購文件）提出質疑；三是僅限于供應商自己權益受到損害時，才可以提出質疑；四是須在法定質疑期限內提出質疑；五是須向采購人或者采購人委托的代理機構提出質疑；六是具有明確的質疑請求和必要的證明材料。

因此，只要不符合以上法定條件，就是非法質疑。實踐中，非法質疑主要表現為：一是提出質疑的供應商并非采購項目的供應商。換言之，對采購文件提出質疑，但未合法獲得采購文件的供應商，或者不具有采購項目所要求的合法資格的供應商，則不是采購項目的供應商。比如，采購項目合法要求供應商需獲得市場準入的行政許可，但提出質疑的供應商沒有獲得，則其不屬于采購項目的供應商。某省采購中心收到了某建筑公司對福利彩票印刷服務采購項目中標結果提出質疑的質疑函，該采購項目依法設置了合法的印刷經營許可證作為資格條件。經查，某建筑公司依法取得了項目招標文件，并編制投標文件參加了投標，但在資格審查環節被認定為沒有合法的經營資格而未通過資格審查，則其不屬于該項目的合法供應商。依據政府采購法律法規有關規定，某建筑公司對福利彩票印刷項目中標結果提出的質疑是非法質疑。又如，采購項目對供應商履行合同能力提出人員和業績的資格要求，但供應商沒有符合要求的相關人員和業績，則其不屬于采購項目的供應商。某文化傳播公司在獲得某中學智慧教室建設項目采購文件后，對采購文件評分標準不合理之處提出質疑。然而，該采購項目要求供應商需要有電腦和網絡工程師，以及已經完成相關項目兩個以上的業績作為資格條件。某文化傳播公司沒有符合要求的人員和相關業績，則不是該項目的合法供應商，其質疑是非法質疑。此外，在參加采購活動前3年內有重大違法行為的供應商，也不屬于采購項目的供應商。

二是質疑事項超出了法律所規定的“采購文件、采購過程和中標、成交結果”范圍。比如，對合同履約、采購需求征集、調查過程以及采購承辦人與供應商不正當交往行為等提出的質疑，都屬于非法質疑。

三是質疑事項與供應商權益無關，不可能損害其權益。比如，雖然采購文件對外地供應商參與采購項目進行了不合理限制，如果某本地供應商對此提出質疑，則質疑事項不可能損害某本地供應商的權益，此為非法質疑；質疑采購文件或者采購過程不合法，但未具體說明自己的權益受到損害，卻說明其他供應商的權益受到損害的，則其質疑與自己權益無關，也屬于非法質疑；雖然合法取得了采購文件，但沒有提交投標響應文件參加投標響應的供應商，對評審過程和中標、成交結果提出的質疑與自己權益無關，不可能損害其權益的，同樣屬于非法質疑。

四是質疑超過法定期限。對于法定期限，《實施條例》第五十三條有明確規定，但需要指出的是，此條規定的“之日”當日依法不計算在質疑期限內，從“之日”的第二個工作日開始計算。同時，國家政策明確“取消投標報名”，供應商不用報告采購人或者代理機構自己的名稱而取得采購文件，故供應商何時收到采購文件則變得無法對證。因此，對可以質疑的采購文件提出質疑的，僅存在“采購文件公告期限屆滿之日”一種情形。實踐中，有些交易系統的設計不符合國家政策，仍然要求供應商報名取得采購文件。筆者認為，此舉違背有關政策要求，不應作為審查供應商對采購文件提出質疑期限的依據，而應以“采購文件公告期限屆滿之日”來界定。

五是供應商不向采購人或其委托的代理機構提出質疑，而向采購人上級部門或者同級財政部門提出質疑。《政府采購法》第五十二條和第五十四條明確，供應商可以向采購人或其委托的代理機構提出質疑，故除此之外向其他部門提出的質疑都是非法質疑。其他部門根據其工作流程轉交給采購人或者代理機構的質疑，不是合法質疑。

六是質疑沒有明確請求。《政府采購法》第五十二條規定的質疑是維權途徑，是供應商在自己權益受到損害時的救濟方法。首先，維權救濟必然是有目的、有要求的，即解決權益受到損害。其次，質疑請求應當與采購文件、采購過程和中標、成交結果相關，如要求修改采購文件、糾正錯誤過程、重新評審、改變中標或成交結果等。與此無關的質疑請求，則不是明確的質疑請求，如請求給予相關采購人員行政處分、另行委托其他代理機構等。最后，還有些供應商混淆質疑與詢問，名為質疑實則詢問，僅是想獲得相關信息，卻沒有明確的救濟請求，這同樣不是維權救濟。

七是未提供必要的相關證明材料。《實施條例》第五十五條規定，供應商質疑應當有必要的證明材料。但實踐中，存在不少憑空質疑，主要表現為：其一，沒有相關證明材料，而以無關的材料進行捕風捉影的質疑，如以中標人在其他項目中存在虛假響應的證明材料，推測其在質疑所涉采購項目中同樣是虛假響應；其二，憑想象和推理卻沒有證明材料的質疑，如以質疑供應商自己的理解分析來推測評審專家主觀評分不合理等。這里需要注意的是，《實施條例》要求的是“必要的證明材料”，而不是充分的證明材料。采購人在甄別非法質疑時，不能以“誰主張誰舉證”來要求供應商提供所有充分的證據證明其質疑成立。在正常情況下，供應商能夠提供和應當提供的證明材料，才是法規規定的必要證明材料，而不應強求供應商提供客觀上無法獲取的證明材料。

八是假冒質疑，即質疑主體不同。假冒質疑是指，提出質疑的供應商與參與采購項目的供應商不是同一個，而是有人未經參與供應商同意，以私刻相同名稱的供應商印章而假冒質疑。

九是同一事項重復質疑。比如，采購人對供應商的質疑答復后，供應商對答復過程或者未改變的結果進一步（即重復）質疑；采購文件明確要求供應商在法定質疑期內一次性提出針對同一采購程序環節的質疑，供應商對某采購程序其中一項提出質疑，在采購人答復該質疑后，供應商又對同一采購程序的其他事項再次質疑；供應商對采購人的質疑答復內容不滿意，已經向同級財政部門提起投訴，同時又以答復內容再次損害其權益為由提出質疑。在筆者看來，重復質疑不符合《政府采購法》有關規定，供應商對質疑答復不滿意的，依法應當向財政部門提起投訴來繼續救濟。

對非法質疑的處理方法

采購人及其委托的代理機構要嚴格按照法律法規的規定審查受理和答復供應商提出的質疑，在依法甄別確定供應商提出的質疑是非法質疑后，應當采取合法途徑處理。

一是采購人在質疑審查受理時發現“不是采購項目供應商提出的質疑、質疑超過法定期限、假冒質疑、重復質疑”的情形，可以約談該供應商，明確解釋相關法律法規依據，在說明理由后，由該供應商主動撤回質疑。如果該供應商不主動撤回，則書面告知其質疑不符合法律法規規定，屬于非法無效的質疑。

二是采購人在質疑審查受理時發現供應商的質疑事項超出了法律規定的“采購文件、采購過程和中標、成交結果”的質疑，采購人應當書面告知供應商在規定范圍內提出質疑，超出合法范圍的質疑，采購人無權答復。但對所涉及的相關問題，將開展調查。發現問題屬實的，依法整改和處理。

三是采購人收到上級部門或者同級財政部門轉交的供應商質疑函，應當書面告知該供應商修改質疑函后再次提出質疑。

四是對于沒有明確質疑請求和相關證明材料的質疑，應當書面告知該供應商修改質疑函，即在提出明確的質疑請求、補充提供必要的證明材料后，再次提出質疑。如果供應商的目的是獲取相關信息詢問，則告知改用詢問函進行詢問，而不是采用質疑函提出質疑。

五是對于不可能損害供應商權益的質疑事項，一般情況下需要經過調查后才能發現。因此，采購人應當答復供應商的質疑事項與其權益是否受到損害無關，質疑事項不可能損害其權益，該質疑屬于非法無效質疑。

（作者系廣西廣天一律師事務所律師）

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