如何提高采購人的采購能力

【業內觀點】

如何提高采購人的采購能力

■ 熊鍵 賈先勇 曹葆華

近年來，各地區、各部門不斷加強政府采購制度建設，規范采購行為，在提高資金使用績效、支持中小企業發展、助力鄉村振興等方面取得了顯著成效。但個別采購人在政府采購過程中還存在采購管理較為粗放、內控制度不夠完善、履職水平有待提高、監督制度有所滯后等問題，特別是在采購能力方面還有待提升。

存在的主要問題

政府采購是一項政策性極強的工作，但在當前政府采購活動中，很多采購人并不能真正理解、掌握政府采購相關法律法規，僅憑自己的理解與認識開展政府采購工作，導致在采購過程中出現各種各樣的問題。

——主管人員專業不夠。大部分采購單位沒有配置專職工作人員，一般由財務人員兼職或以項目牽頭人臨時辦理為主要模式。經辦人員對政府采購法律法規不甚了解，導致執行政府采購事項不夠規范。

一是應采未采。比如，不嚴格執行集中采購目錄，符合集中采購目錄項目未集中采購；以化整為零的方式違規進行拆分，擅自將集中采購事項改為分散采購事項；不按“政府采購合同履行中追加與合同標的相同的貨物、工程或者服務的采購金額超過原合同采購金額的10%”規定，違規追加。

二是直接指定。對屬于集中采購目錄內或者達到采購限額的項目，出于多種原因，未按照《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）及其實施條例規定的采購方式和采購程序實施政府采購，直接與特定主體簽訂合同、實施交易。

三是先用后采。比如，采購人以“先上車后補票”的方式，邊招標邊實施或者先實施后招標，在招標結果未確定前，將項目或者項目中的某些工作提前交由供應商實施。

——采購實施隨意較大。部分采購人對采購政策不熟悉，加之政府采購預算編制簡單、公共支出項目不夠細化、需求計劃不夠清晰、缺少計劃性和規范性等原因，導致采購隨意性大。

一是意向公開流于形式。鑒于預算批復等因素，目前存在著采購意向遲遲未發但項目采購卻早早執行的現象。如此一來，采購意向與項目采購嚴重脫節，形同虛設。還有的項目需求調查不夠充分，往往是采購人沒有綜合論證或論證流于形式，導致出現技術參數問題，造成一次次流標或采購不到心儀的貨物或服務。

二是提報時間不夠及時。比如，對采購活動的前瞻性考慮不周，沒能很好地執行政府采購需求管理規定；利用不規范的行政手段，干預政府采購；事先沒有編制采購計劃和預算，利用上級部門或本部門領導之名進行應急采購；不顧采購程序，盲目限定采購時間及交貨時間，并對評標結果抱有個人成見，以“出了問題要采購代理機構及監管部門承擔負責”等理由來施壓，從而達到不確認采購結果的目的。

三是采購實施不規范。編制招標文件時出現不合理條款，如未按規定落實中小企業政策、評分因素與采購需求不對應、技術參數存在指向性、設置歧視性和排他性條款、限制招標人不認可的投標人報名等，使內定企業和陪標企業順利入圍。

——內控制度不夠完善。部分采購單位沒有成體系的政府采購內控制度，導致采購工作中歧視或差別待遇、指定特定供應商等問題出現。這反映出部分采購人對真實采購需求掌握不足，且獲取信息來源片面，進而在實際工作中不能按制度執行。

一是限定參數。比如，設定與采購項目無關的供應商技術、商務條件，通過帶有傾向性、不合理的條件，排斥招標人未內定的潛在投標人；制定不平等的評標辦法，“量體裁衣”內定中標企業。

二是干預采購。在評審階段，有的采購人代表發表傾向性言論，明示或暗示授標意圖，或者干預其他專家獨立評審；在評審活動結束后，如果不是中意供應商，那么有的采購人代表便以各種理由要求重新評審。

三是差別待遇。在合同簽訂階段，若不是心儀供應商，有的采購人往往以內部審查發現中標、成交供應商存在不符合采購文件要求等各種理由，拒不與供應商簽訂政府采購合同，或以各種理由要求重新評審。更有甚者不按照采購文件的規定，設置不合理的合同條款。如果與中標、成交供應商無法達成一致，那么就將不簽訂合同的責任轉嫁給中標、成交供應商，變相拒絕與供應商簽訂政府采購合同。

——監督機制不夠健全。采購單位內控制度的不完善，導致內部監督制度不夠健全，外部監督也缺乏獨立的第三方機構對政府采購活動進行定期審計和評估。

一是監督制度不完善。部分采購單位缺乏監督流程、手段和反饋等具體操作性內容，在實際監督過程中，關注專項性監督和突擊性檢查，而往往忽視日常監督；重視某一事項或環節的檢查，而忽視全方位的跟蹤檢查；側重于事后監督，而忽略事前、事中監督，影響監督效能發揮。

二是職責履行不到位。雖然《政府采購法》第十三條明確規定各級人民政府財政部門是負責政府采購監督管理的部門，但采購人自身也有對采購活動的監督職責。在實際操作中，部分采購人可能存在對法律條款理解不深等情況，導致監督職責不能得到充分履行。

三是問責力度不夠。追責機制缺失，導致監督與被監督者之間無法形成有效制約。比如，問題發生時往往因責任不清、證據不足而無法有效問責，形成“破窗效應”，導致有時采購價格偏高，問題頻頻發生。

主要對策措施

——壓實主體責任。不斷壓實采購人主體責任，為采購活動的全過程、全周期、全壽命負責，同樣也要為其受托方采購代理機構的行為負責。

一是發揮主體責任。要明晰責任主體，積極對政府采購工作科學決策、充分論證；精準編制招標文件、評標辦法、合同條款，按照規定程序進行申請、報批；項目采購預算要經財政評審，并以評審結果作為采購控制價；嚴格按照批準的項目預算、采購內容、組織形式、采購方式進行采購；對涉及采購需求編報、采購文件編制、采購任務執行等各步驟、環節的業務工作，都要明確相關責任人。

二是過程跟蹤留檔。對受理工作、處置情況，要隨時做好記錄；對期間形成的各類文件資料，要建立專門檔案，留下歷史記錄，以備事后查證。

三是明確責任追究。實行終身責任追究制，按照責權一致性原則，若出現問題，則重點追究責任人及負責部門的責任；對營私舞弊、以權謀私、收受賄賂等行為，堅決嚴肅查處；對主體責任落實不到位導致投訴事項成立數量較多的，財政部門可重點約談或開展專項監督檢查；給他人造成損失的，依法承擔相關法律責任。

——強化需求管理。《政府采購需求管理辦法》第五條明確規定，采購人對采購需求負有主體責任，對采購需求和采購實施計劃的合法性、合規性、合理性負責。采購需求計劃是實現規范采購和精細采購的重要前提，應根據不同采購項目的特點和技術要求，編報規范細化的需求。

一是及時公開采購意向。意向公開的內容應全面反映出項目的完整情況，以便潛在供應商了解采購項目信息，提前做好參與采購活動的準備，確保各潛在供應商平等參與采購活動，實現市場的充分競爭。

二是做好需求調研。在采購需求確定之前，采購人應該進行完整的市場調研。通過調查、詢問、評估等方式，充分了解采購項目標的的市場供給情況、相同項目采購的歷史成交記錄、售后服務以及可能涉及產品更新換代的后續采購和該產品的市場價格等信息。根據調研結果，對采購項目進行可行性分析，并在此基礎上對采購項目規格、型號、數量、服務和商務要求進行準確詳盡表述。組織對采購需求的復核與審查，使采購需求編制合法合規、內容全面清晰、前后表述一致。

三是充分參數論證。《中華人民共和國政府采購法實施條例》第十五條第二款規定，“除因技術復雜或者性質特殊，不能確定詳細規格或者具體要求外，采購需求應當完整、明確。必要時，應當就確定采購需求征求相關供應商、專家的意見。”筆者認為，在計劃編制的初期和計劃審核的關鍵期，采購人應避免照搬現有產品技術指標或網上產品介紹，而應進行信息資源調查和分類整理，組織評審專家對編制的采購文件進行論證，確保評標標準的科學性和合理性，形成參數合規完整、沒有差別待遇、需求準確規范的采購計劃。

——健全內控制度。采購單位內控制度建設是確保政府采購工作順利進行的基礎，通過對采購各環節進行全面而細致的規定，能夠使采購工作有章可循、有據可依，確保其規范化、標準化。

一是健全內控制度。采購單位應在主管預算單位的指導下，以“分事行權、分崗設權、分級授權”為主線，結合本單位實際情況，制定可行的內控制度，實現單位內部權力在政府采購活動運行中的有效制約。

二是提升人員素質。建立健全預算編制、采購代理機構選擇、采購方式確定等重點環節的內控機制，加強有關人員對《政府采購法》《中華人民共和國招標投標法》等相關法律法規的學習，從而促進其科學確定采購方式，合理編制招標文件、評標辦法、合同條款。

三是落實責任追究。對于采購過程中出現的違規行為，必須堅決予以嚴肅處理，追究相關人員的責任。同時，通過責任追究制度，及時發現和糾正問題，防止問題擴大化。如果發現采購人員在供應商選擇過程中存在徇私舞弊的行為，應立即進行調查，并根據情節嚴重程度給予相應處罰。

——抓好全域監管。2024年6月，國務院辦公廳印發《政府采購領域“整頓市場秩序、建設法規體系、促進產業發展”三年行動方案（2024—2026年）》，對加強采購人監管提出了新要求。

一是建立綜合監管體系。加強對采購人全方位監管，從采購預算編制、需求管理、意向公開、計劃管理，到合同管理、資金支付、信息公開、爭議處理、監督管理、績效管理、內控制度、檔案管理等環節，形成全流程監管體系。通過事前明確要求、事中加強控制、事后進行評價的機制，強化對采購人的有效監管。

二是實施常態監管機制。開展定向抽查和不定向抽查相結合的隨機抽查機制，特別要加強對評標過程和合同簽訂環節的監管。將采購人的投標文件與開標時各項承諾情況進行認真核對，防止供需雙方簽訂的合同違背招標文件和中標供應商投標文件的實質性內容。

三是嚴肅處置違規行為。對存在違法違規線索的采購項目，開展定向檢查。對日常監管事項，通過隨機抽取檢查對象、隨機選派執法檢查人員等方式，開展不定向檢查，監督項目人員是否守規守紀，壓緊、壓實各類人員責任。對發現的問題，要嚴格依法進行處理處罰，并將結果進行通報。對逾越紅線、觸犯禁令、頂風違紀的，發現一起、查處一起，嚴肅追究相關責任人的責任。對典型案例通報曝光，進行嚴厲查處，推動政府采購活動規范有序開展。

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