推進高水平開放 穩步與國際接軌

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推進高水平開放 穩步與國際接軌

——業內專家解讀復制推廣15項政府采購領域改革措施

■ 本報記者 張舒慧

國務院近日印發《關于做好自由貿易試驗區全面對接國際高標準經貿規則推進高水平制度型開放試點措施復制推廣工作的通知》（以下簡稱《通知》），其中要求復制推廣15項政府采購領域改革措施，進一步提高我國政府采購程序的透明度、公平性，穩步與國際接軌。如何有力復制推廣多項政采改革試點措施？記者就此采訪了多位業內專家。

加強采購信息公開

舉措3、4、7、8強調采購信息公開，以增強公平性和反腐敗。在推進這些舉措的過程中可能面臨哪些挑戰？國際關系學院教授趙勇接受記者采訪時表示，一是能力建設的問題。特別是基層采購單位，可能缺乏足夠的人力、技術和文字能力來高質量地完成信息公開任務。二是信息邊界的把握。如何在確保透明度的同時，精準界定和保護好商業秘密、國家秘密，避免過度公開或應公開而不公開，這需要非常細致的規則和判斷。三是實踐中可能仍存在形式化公開或選擇性公開的傾向，即只公開容易公開、對自身壓力小的信息，實質性的透明度提升不足。

如何解決這些問題，趙勇認為，一要盡快制定清晰、可操作的信息公開清單和負面清單，明確哪些必須公開、哪些可以豁免、豁免的具體標準和程序，讓采購單位有章可循。二要大力加強技術支撐，開發和推廣智能化工具，輔助進行信息篩查、敏感信息過濾和雙語轉換，降低執行難度和成本。三要強化監督問責機制，將信息公開的真實性、完整性、及時性納入對采購人及其負責人的績效考核，并引入獨立的第三方審計或抽查機制，確保要求落到實處，切實發揮信息公開在促進公平競爭、預防腐敗方面的基礎性作用。

中國政法大學法學院教授成協中表示，強調采購信息公開，這些要求在實踐中可能面臨以下挑戰：一是有限競爭的公開程度不夠。不同于公開招標的完全競爭，邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商等采購方式的競爭范圍有限。實踐中，采購人可能因專業知識不足或疏忽，未能準確完整地編寫資格預審公告內容，遺漏重要信息。部分采購人可能為了照顧特定供應商，故意模糊選擇標準和數量限額等關鍵信息，以達到限制競爭的目的。二是雙語公開給采購人和國內供應商都將帶來較大挑戰。一方面，以中英兩種語言發布公告，對采購人或代理機構的語言能力和專業水平提出更高要求，可能存在語言表述不準確或翻譯錯誤等問題。另一方面，對供應商而言，會極大提升競爭壓力，增加參與政府采購的成本。三是舉措8明確在一定條件下采購人可拒絕違約供應商參與采購活動，可能存在濫用的風險。如何準確界定“重大實質性違約”是一個難點，不同項目可能有不同標準，容易引發爭議。

在成協中看來，要讓這些舉措落到實處，一是要加強政策宣傳和對采購人的培訓，提高其編制資格預審公告的能力，使其熟悉相關法律法規和操作規范。同時，建立嚴格的資格預審公告審核機制，由專業人員或相關監管部門對公告內容進行審查，確保信息準確、完整、公平。二是針對雙語發布可能增加的成本問題，可組織專業翻譯人員或購買翻譯服務，也可鼓勵第三方平臺提供相關翻譯支持。三是建立政府采購供應商信用信息平臺，整合供應商履約信息，實現信息共享，方便采購人查詢和收集證據。同時，明確“重大實質性違約”和“合理補救措施”的具體情形和判斷標準，以減少爭議，可通過制定相關法律法規或部門規章進行詳細規定。

科學編制采購文件

舉措7鼓勵中英雙語發布采購公告，舉措9允許采購人采用國際標準。中央財經大學財政稅務學院教授姜愛華表示，這些舉措充分體現了我國政府采購制度型對外開放。對中小企業而言，一方面，制度型開放可能會帶來競爭激烈的挑戰，帶來競爭壓力。另一方面，也可能激勵中小企業對標國際標準進行創新，帶來發展動力。

“鼓勵多語言發布公告，能吸引更多國際供應商，這符合高水平制度型開放要求。但國際標準通常有嚴格要求，中小企業可能因資金、技術和人才等資源有限，在短期內難以達到相關標準，增加了參與政府采購項目的難度。與此同時，為滿足國際標準，中小企業需投入更多資金用于技術改造、設備更新和人員培訓等，會導致生產成本上升。若無法將成本有效轉嫁，可能會影響企業利潤。”成協中告訴記者。

對此，成協中建議，一是合理設定標準。在采用國際標準時，應結合我國國情和產業發展水平，對國際標準進行適應性調整和優化。對于國內具有優勢的創新領域，可將國內先進標準融入國際標準，或制定高于國際標準的國內政府采購標準，引導企業持續創新。二是推動標準創新。鼓勵國內企業參與國際標準制定，支持行業協會、科研機構等與企業聯合，共同開展標準研究和制定工作，將國內創新成果轉化為國際標準，提升我國在國際標準領域的話語權。三是促進國內外標準對接。建立健全國內外標準比對機制，加強對國際標準的跟蹤、研究和評估，及時將適合我國的國際標準轉化為國內標準，推動國內標準與國際標準接軌。四是強化創新服務支撐。政府和相關機構應提供更多的技術支持、創新培訓和信息服務等，幫助企業了解國際標準和市場需求，提升企業創新能力以及應對國際競爭的能力。

“這對國內供應商，特別是中小企業來說，既是機遇，也是挑戰。機遇在于，開放競爭能倒逼企業提升技術、管理和國際化能力，融入更高水平的產業鏈供應鏈。挑戰在于，短期內部分國內企業，尤其是中小企業，可能面臨更激烈的競爭壓力，對國際標準不熟悉可能導致其處于劣勢。因此，關鍵在于如何有效平衡開放與保護、引進與創新。”趙勇認為，在采用國際標準時，應鼓勵采購人同時認可等效的國內先進標準，避免形成技術壁壘，排斥本土創新產品。同時，要充分發揮預留份額、價格優惠、合作創新采購等政策，給予中小企業市場空間。要配套新的措施支持中小企業適應新規則，如合同分包要求，引導大型國際項目向本土中小企業分包。此外，相關部門應主動提供國際標準的解讀、培訓和技術咨詢服務，降低中小企業的合規成本和學習門檻。最終目標是通過這種高水平的開放競爭，激發國內創新活力，提升整體產業競爭力，形成“以開放促改革、促發展、促創新”的良性循環，真正服務于“雙循環”戰略。

通過磋商解決投訴

舉措10、12、13涉及投訴處理機制，包括質疑答復、磋商解決投訴和獨立審查。趙勇認為，“通過磋商解決投訴”是在當前救濟成本居高的情況下引入的一種更柔性、更高效的糾紛解決前置機制。在供應商依法提出書面質疑后，在進入更正式的獨立審查程序前，鼓勵采購人和供應商在平等基礎上，通過直接溝通和談判來澄清問題、消除誤解、尋求雙方都能接受的解決方案。其核心價值在于降低對抗性、節省時間和行政成本。

在成協中看來，“通過磋商解決投訴”并非對既有的“質疑—投訴”救濟機制的顛覆，而是在法治框架下構建的更高效爭議解決機制，強化政府采購爭議解決的合意性。其核心內涵包括以下三點：一是自愿性、平等性與合意性。任何一方不得強迫對方接受協商結果，且磋商過程中需基于事實和法律，而非依靠地位優勢施壓。二是效率優先。相較于行政審查或司法程序，磋商更靈活高效，可快速化解如程序瑕疵、誤解性條款等非根本性爭議，減少雙方時間與經濟成本。三是與剛性救濟的互補性。磋商并非投訴處理的唯一途徑，若磋商失敗或爭議涉及嚴重違法（如腐敗、歧視性采購），供應商仍可通過獨立審查機關尋求救濟，形成“柔性協商+剛性審查”的多層次爭議解決體系。

“鼓勵采購人和供應商通過磋商解決投訴，能夠降低政府采購爭議處理成本、提高爭議處理效率。有效磋商應建立在采購人和供應商平等主體地位之上。在我國，政府采購合同是民事合同，采購人和供應商是平等的民事主體關系，這在一定程度上為有效磋商奠定了基礎。”姜愛華表示。

“然而，我們必須正視采購人與供應商之間天然存在的權力不對等風險，避免磋商流于形式或被強勢方主導。為了確保磋商的有效性和公平性，關鍵在于建立規范的磋商程序和保障機制。”趙勇表示，一是明確要求磋商必須在供應商提出質疑后及時啟動（如在收到質疑后10個工作日內強制開始），并設定合理的磋商期限（如不超過20個工作日），逾期未果則自動轉入獨立審查程序，防止久拖不決。二是建議引入中立的協調人或主持人，可以由行業協會、集中采購機構設立的專職崗位或外部聘請的專家擔任，其職責是主持磋商會議、確保雙方充分陳述、引導對話聚焦問題實質、維護程序公正，但不代替雙方做決定。三是磋商的過程和結果應有基本記錄，對于達成協議的，應形成書面備忘錄；對于未能達成一致的，應清晰記錄分歧點，作為后續獨立審查的參考。這既能體現程序的嚴肅性，也有利于積累經驗。

為避免磋商過程中發生違法違規情形，成協中認為，需要進一步完善磋商規則。一是明確磋商的“底線規則”。例如，不得就采購項目的實質性條款（如中標資格、價格標準）進行非法變更；不得要求供應商放棄合法權益（如后續投訴權）作為磋商條件；磋商過程需全程記錄并留存檔案，以備審查機關監督。二是明確磋商的“程序規則”。例如，磋商應當在平等自愿的基礎上進行，可以引入行業協會、律師等中立第三方參與磋商，磋商結果應當記錄備查等。三是明確磋商的“異議規則”。若供應商認為磋商過程存在不公（如采購人拖延、提出不合理要求），可向獨立審查機關申請暫停磋商并啟動調查，確保磋商不淪為“形式協商”。同時，對采購人濫用磋商權的行為（如故意拖延導致供應商錯過投訴時限），應明確追責機制。

推動電子化采購

舉措14、15均是圍繞電子化采購。趙勇認為，電子化采購關鍵在于前瞻性、系統性的頂層設計，將權力制衡和全程留痕原則嵌入平臺設計。這意味著要嚴格分離關鍵權限，通過自動化機制完整、不可篡改地記錄所有操作軌跡，即從供應商注冊、投標、開標、評審到定標，何人、何時、做了何事均清晰可查，并與15年存檔期結合，確保全程可追溯、可審計。平臺的運行規則和數據接口標準也必須公開透明，接受監督。

“技術應用是核心支撐，但也蘊含新風險。積極采用區塊鏈技術固化關鍵數據（招標公告、投標文件、評審結果等），能夠有效保障真實性和防篡改。然而，必須高度警惕數據污染和算法偏見等可能扭曲公平甚至滋生隱蔽腐敗的隱患。”趙勇補充說，頂層設計必須包含以下幾點要素：嚴格的數據治理規范，確保源頭數據質量并設置異常報警；對應用于關鍵決策環節的算法，要求運營方在保護商業秘密前提下披露其核心邏輯、輸入輸出變量，并強制接受獨立的第三方公平性審計；始終堅持人機協同原則，算法結果僅作輔助參考，最終決策權及責任必須保留在人為評審環節，評審專家需獨立判斷并記錄理由；利用大數據進行風險預警時，其結果只能作為啟動深入人工調查的線索，并保障被預警者的申訴權利。

為避免電子平臺成為新的腐敗溫床，成協中建議，除了要完善技術標準與操作流程、優化系統設計外，還要強化監督管理。一是建立適應電子化采購方式的監督機制，對電子化采購平臺的運行和采購活動進行全程監督，確保監督的公正性和權威性。同時，明確各監督主體的職責和權限，避免出現監督空白或重復監督。二是發揮多方監督作用。除了政府部門的監督外，鼓勵供應商、社會公眾、媒體等參與監督。建立舉報獎勵機制，對發現和舉報腐敗行為的單位和個人給予獎勵，形成全方位、多層次的監督體系。

姜愛華表示，電子化采購有助于推動政府采購流程透明化、規范化和智能化，是政府采購未來發展方向之一。當前我國亟須出臺電子化采購相關法律法規，為電子化采購提供頂層設計。同時，由于政府采購的重要政策目標之一就是促進中小企業發展，在推進電子化采購過程中，要注意提升中小企業參與電子化采購能力，防止“數字鴻溝”對中小企業參與政府采購帶來沖擊。

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