采購助力 生態(tài)向優(yōu)

——橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制綜述

■ 本報記者 吳敏

今年是習(xí)近平總書記關(guān)于“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念提出20周年。

7月18日，財政部黨組書記、部長藍(lán)佛安在《人民日報》發(fā)表名為《健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制 加快“綠水青山”向“金山銀山”轉(zhuǎn)化》的署名文章，縱深推進(jìn)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。

中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院教授姜愛華接受記者采訪時表示，橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的特點(diǎn)就是“成本共擔(dān)、效益共享、合作共治”，一個“共”字讓大家的利益捆綁在一起，可以很好地調(diào)動和激發(fā)全流域參與生態(tài)保護(hù)的積極性。同時，該機(jī)制此前在地方的實踐效果良好，有必要在適宜的時機(jī)縱深推進(jìn)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。

權(quán)責(zé)更加清晰

新安江是我國橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制實踐探索的典型。

新安江發(fā)源于安徽省黃山市，其中2/3的河流在安徽境內(nèi)，下游流入浙江千島湖、富春江，匯入錢塘江。本世紀(jì)初，黃山進(jìn)入工業(yè)化加速發(fā)展階段，大量污染物通過新安江進(jìn)入千島湖，流域生態(tài)安全面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

為破解新安江污染治理難題，2012年，皖浙達(dá)成“對賭”協(xié)議：以3年為一周期，皖浙每年各出資1億元設(shè)立補(bǔ)償基金，考核跨境斷面水質(zhì)；若達(dá)標(biāo)，浙江的1億元給安徽；若未達(dá)標(biāo)，安徽的1億元給浙江。“對賭”激勵成效明顯。自2012年以來，新安江跨省斷面水質(zhì)連續(xù)12年達(dá)到地表水環(huán)境質(zhì)量Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)，每年向千島湖輸送近70億立方米優(yōu)質(zhì)水。

姜愛華表示，在橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償過程中，中央財政拿出資金通過引導(dǎo)兩地共同參與生態(tài)保護(hù)，讓兩地嘗到生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)摹疤痤^”后，將自覺地維護(hù)和鞏固這種生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。當(dāng)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)穩(wěn)定后，地方既不形成對中央財政資金的依賴，也會主動維持原有生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制涉及中央與地方，受益地與保護(hù)地等多重關(guān)系。其中，權(quán)責(zé)清晰成為能否健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵。

為劃清中央和地方權(quán)責(zé)，財政部提出，中央統(tǒng)一機(jī)制框架下，補(bǔ)償資金全部來源于地方財政。補(bǔ)償資金的具體管理措施包括：統(tǒng)一核算補(bǔ)償資金。分別從空間、時間兩個維度，依據(jù)各省水質(zhì)變化情況，統(tǒng)一核算各省份出資或受償金額，并根據(jù)政策效果適時調(diào)整補(bǔ)償資金規(guī)模。規(guī)范資金繳納劃撥程序。中央財政在中央國庫設(shè)置專門的明細(xì)科目，并告知出資省份在規(guī)定時限內(nèi)按明細(xì)科目將應(yīng)繳納資金繳入中央國庫，再及時將資金劃撥至受償省份。加強(qiáng)補(bǔ)償資金全過程績效管理，中央財政將會同有關(guān)部門成立聯(lián)合績效考評組，吸收流域內(nèi)出資省份參加，組織對補(bǔ)償資金開展績效評價等。

中國財政科學(xué)研究院研究員白景明在接受記者采訪時表示：“一方面，在中央與地方的權(quán)責(zé)劃分方面，要按照生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分，鞏固拓展地方為主、中央引導(dǎo)的跨區(qū)域環(huán)境治理模式，充分調(diào)動中央和地方兩個積極性。另一方面，要堅持有為政府和有效市場更好結(jié)合，在政府補(bǔ)償為主前提下，按照受益者付費(fèi)原則，鼓勵各地因地制宜探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑，吸引更多社會資本參與生態(tài)文明建設(shè)，使生態(tài)優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為發(fā)展動能。”

白景明強(qiáng)調(diào)，要想橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制落地執(zhí)行更好，須前端做好評估，后端做好績效評價，要建立起一套較為完善的評估、評價機(jī)制，才能實現(xiàn)權(quán)責(zé)更加清晰，保證補(bǔ)償更加公平。

實踐中，政府采購在橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)脑u價和評估方面發(fā)揮了重要作用。今年6月，寧夏回族自治區(qū)財政廳嘗試通過政府采購項目對黃河寧夏段干支流及重點(diǎn)入黃排水溝上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金進(jìn)行績效評價。

今年4月，江西省贛州市東江流域重金屬污染現(xiàn)狀及風(fēng)險評價項目，要求供應(yīng)商以流域為單元全面開展重金屬污染調(diào)查，對東江流域的重金屬污染進(jìn)行風(fēng)險評價，并提出重金屬污染監(jiān)管和防治對策建議。最終，生態(tài)環(huán)境部華南環(huán)境科學(xué)研究所以196.29萬元中標(biāo)。

除了資金的權(quán)責(zé)要清晰外，污染責(zé)任的劃分以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的完善也至關(guān)重要。《關(guān)于進(jìn)一步健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》提出，流域省可結(jié)合水生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)成本和發(fā)展機(jī)會成本、水污染責(zé)任劃分、水質(zhì)改善收益、水資源使用量、資源性收益、受益地區(qū)支付能力等因素，綜合確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，更好體現(xiàn)激勵與約束。

污染的界定離不開監(jiān)測，為此，下一步，我國將加強(qiáng)水資源、水環(huán)境、水生態(tài)監(jiān)測支撐能力建設(shè)，健全調(diào)查體系和長效監(jiān)測機(jī)制，加快推進(jìn)水生生物資源和環(huán)境本底調(diào)查。

在監(jiān)測支撐能力建設(shè)方面，多省市嘗試通過政府采購監(jiān)測服務(wù)劃分責(zé)任。比如，海南省流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償考核斷面流量監(jiān)測（2024年度）采購項目，采購內(nèi)容包含水文儀器設(shè)備、監(jiān)測服務(wù)、其他水利工程施工等，總中標(biāo)金額超過717萬元。

方式更加多元

藍(lán)佛安在署名文章中指出，“補(bǔ)償形式上，推動從財政補(bǔ)償向市場化補(bǔ)償拓展，鼓勵地方通過聯(lián)建生態(tài)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、技術(shù)援助、智力支持、定向人才培養(yǎng)等豐富補(bǔ)償方式。補(bǔ)償要素上，鼓勵先行先試，在流域開展補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)基礎(chǔ)上，因地制宜在森林、草原、濕地等其他生態(tài)要素上開局破題。”

白景明告訴記者，目前從財政補(bǔ)償向市場化補(bǔ)償拓展已經(jīng)有地方在實踐，尤其皖浙兩地的實踐做得相當(dāng)不錯。2023年6月，皖浙兩省人民政府在合肥簽署《共同建設(shè)新安江—千島湖生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償樣板區(qū)協(xié)議》，從單一資金補(bǔ)償向資金、產(chǎn)業(yè)、人才多元補(bǔ)償新模式升級，探索11年的新安江模式迎來新版本。

白景明認(rèn)為，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金很大一部分是財政資金，因此也可以嘗試研究通過政府采購的方式，讓生態(tài)受益地給予生態(tài)保護(hù)地補(bǔ)償，比如讓受益地通過工程建設(shè)以及勞務(wù)服務(wù)方面向生態(tài)保護(hù)地進(jìn)行采購。但前提是，政府采購相關(guān)政策要給予支持，有了政策依據(jù)，政府采購在橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)方面才能“施以拳腳”。

在補(bǔ)償要素上，藍(lán)佛安在署名文章中提出，“鼓勵開展大氣污染、海洋污染溯源，危險廢物跨區(qū)域轉(zhuǎn)移處置以及其他生態(tài)環(huán)境要素機(jī)理、權(quán)責(zé)界定、生態(tài)價值評估等相關(guān)研究，為進(jìn)一步健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制提供有力支撐。”

姜愛華表示，在其他生態(tài)環(huán)境要素的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制研究方面，政府采購可以提供一些支撐作用。比如，政府采購研究服務(wù)就是一種方式。

地方認(rèn)真學(xué)習(xí)并落實

有關(guān)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的政策以及藍(lán)佛安署名文章精神，地方財政廳（局）相關(guān)負(fù)責(zé)人表態(tài)，在第一時間進(jìn)行了學(xué)習(xí)并逐步落實。

山東省財政廳自然資源和生態(tài)環(huán)境處處長韓己峰表示：“山東作為黃河入海口所在地，是較早開展橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)氖》荩?021年與河南省建立了黃河流域首個省際橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，并在全國率先實現(xiàn)縣際流域橫向生態(tài)補(bǔ)償全覆蓋。下一步，我們將進(jìn)一步強(qiáng)化‘走在前、挑大梁’的使命擔(dān)當(dāng)，認(rèn)真貫徹藍(lán)佛安部長署名文章要求，堅決落實好在國家層面統(tǒng)一建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制要求，不斷完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、豐富補(bǔ)償要素、優(yōu)化補(bǔ)償方式，認(rèn)真研究政府采購與橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制之間的關(guān)系，努力在健全多領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制上當(dāng)好‘排頭兵’，為加快黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、推動美麗中國建設(shè)作出新的更大貢獻(xiàn)。”

據(jù)了解，自2021年豫魯兩省建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制以來，山東省已累計向河南省兌現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償金2.5億元。

保障機(jī)制應(yīng)健全

《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》在“保障與監(jiān)督”章節(jié)下明確指出，國家建立健全統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證、標(biāo)識體系，推進(jìn)綠色產(chǎn)品市場建設(shè)，實施政府綠色采購政策，建立綠色采購引導(dǎo)機(jī)制。

姜愛華表示，雖然這是針對財政縱向補(bǔ)償、地區(qū)間橫向補(bǔ)償、市場機(jī)制補(bǔ)償?shù)人猩鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制所設(shè)定的保障條款，但是橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償作為其中一項補(bǔ)償機(jī)制也應(yīng)當(dāng)在任務(wù)落實過程中進(jìn)行研究。

她舉例道，從促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展層面看，橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的核心在于促進(jìn)生態(tài)受益地區(qū)與保護(hù)地區(qū)的協(xié)同。政府采購能夠成為連接兩地的“橋梁”，打破地域限制，以市場機(jī)制推動區(qū)域間資源優(yōu)化配置。受益地區(qū)通過采購，實現(xiàn)對保護(hù)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；保護(hù)地區(qū)憑借提供生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)，獲得發(fā)展資金，用于改善民生、發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)等，縮小區(qū)域間發(fā)展差距，實現(xiàn)共同發(fā)展。以某跨省流域為例，下游經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的機(jī)關(guān)食堂通過政府采購上游生態(tài)保護(hù)地區(qū)的生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品，既可幫助上游地區(qū)農(nóng)民增收，又可為下游地區(qū)提供綠色健康食品。但這其中，什么樣的產(chǎn)品是綠色產(chǎn)品？綠色產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證、標(biāo)識體系以及綠色產(chǎn)品市場的建立都是需要相關(guān)部門推進(jìn)建立健全的。“關(guān)于政府綠色采購相關(guān)政策的研究，我們也接了一些課題，正在調(diào)研過程中。”姜愛華說道。

【鏈接】

橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制發(fā)展脈絡(luò)

2021年4月，中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制的意見》；

2021年9月，中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》；

2024年4月，國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》；

2025年5月23日，國務(wù)院常務(wù)會議研究進(jìn)一步健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制有關(guān)舉措，明確要推動建立覆蓋更加全面、權(quán)責(zé)更加清晰、方式更加多元、治理更加高效的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制；

2025年6月4日，財政部 生態(tài)環(huán)境部 國家發(fā)展改革委 水利部 國家林草局印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》；

2025年6月4日，財政部 生態(tài)環(huán)境部 國家發(fā)展改革委 水利部 國家林草局印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)大江大河干流橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的實施方案》。

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