采購助力 生態向優

采購助力 生態向優

——橫向生態保護補償機制綜述

■ 本報記者 吳敏

今年是習近平總書記關于“綠水青山就是金山銀山”的發展理念提出20周年。

7月18日，財政部黨組書記、部長藍佛安在《人民日報》發表名為《健全橫向生態保護補償機制 加快“綠水青山”向“金山銀山”轉化》的署名文章，縱深推進橫向生態保護補償機制建設。

中央財經大學財政稅務學院教授姜愛華接受記者采訪時表示，橫向生態保護補償機制的特點就是“成本共擔、效益共享、合作共治”，一個“共”字讓大家的利益捆綁在一起，可以很好地調動和激發全流域參與生態保護的積極性。同時，該機制此前在地方的實踐效果良好，有必要在適宜的時機縱深推進橫向生態保護補償機制建設。

權責更加清晰

新安江是我國橫向生態保護補償機制實踐探索的典型。

新安江發源于安徽省黃山市，其中2/3的河流在安徽境內，下游流入浙江千島湖、富春江，匯入錢塘江。本世紀初，黃山進入工業化加速發展階段，大量污染物通過新安江進入千島湖，流域生態安全面臨嚴峻挑戰。

為破解新安江污染治理難題，2012年，皖浙達成“對賭”協議：以3年為一周期，皖浙每年各出資1億元設立補償基金，考核跨境斷面水質；若達標，浙江的1億元給安徽；若未達標，安徽的1億元給浙江。“對賭”激勵成效明顯。自2012年以來，新安江跨省斷面水質連續12年達到地表水環境質量Ⅱ類標準，每年向千島湖輸送近70億立方米優質水。

姜愛華表示，在橫向生態保護補償過程中，中央財政拿出資金通過引導兩地共同參與生態保護，讓兩地嘗到生態保護補償的“甜頭”后，將自覺地維護和鞏固這種生態保護補償機制。當機制運轉穩定后，地方既不形成對中央財政資金的依賴，也會主動維持原有生態保護補償機制。

橫向生態保護補償機制涉及中央與地方，受益地與保護地等多重關系。其中，權責清晰成為能否健全橫向生態保護補償機制的關鍵。

為劃清中央和地方權責，財政部提出，中央統一機制框架下，補償資金全部來源于地方財政。補償資金的具體管理措施包括：統一核算補償資金。分別從空間、時間兩個維度，依據各省水質變化情況，統一核算各省份出資或受償金額，并根據政策效果適時調整補償資金規模。規范資金繳納劃撥程序。中央財政在中央國庫設置專門的明細科目，并告知出資省份在規定時限內按明細科目將應繳納資金繳入中央國庫，再及時將資金劃撥至受償省份。加強補償資金全過程績效管理，中央財政將會同有關部門成立聯合績效考評組，吸收流域內出資省份參加，組織對補償資金開展績效評價等。

中國財政科學研究院研究員白景明在接受記者采訪時表示：“一方面，在中央與地方的權責劃分方面，要按照生態環境領域中央與地方財政事權與支出責任劃分，鞏固拓展地方為主、中央引導的跨區域環境治理模式，充分調動中央和地方兩個積極性。另一方面，要堅持有為政府和有效市場更好結合，在政府補償為主前提下，按照受益者付費原則，鼓勵各地因地制宜探索生態產品價值實現路徑，吸引更多社會資本參與生態文明建設，使生態優勢更好轉化為發展動能。”

白景明強調，要想橫向生態保護補償機制落地執行更好，須前端做好評估，后端做好績效評價，要建立起一套較為完善的評估、評價機制，才能實現權責更加清晰，保證補償更加公平。

實踐中，政府采購在橫向生態保護補償的評價和評估方面發揮了重要作用。今年6月，寧夏回族自治區財政廳嘗試通過政府采購項目對黃河寧夏段干支流及重點入黃排水溝上下游橫向生態保護補償資金進行績效評價。

今年4月，江西省贛州市東江流域重金屬污染現狀及風險評價項目，要求供應商以流域為單元全面開展重金屬污染調查，對東江流域的重金屬污染進行風險評價，并提出重金屬污染監管和防治對策建議。最終，生態環境部華南環境科學研究所以196.29萬元中標。

除了資金的權責要清晰外，污染責任的劃分以及補償標準的完善也至關重要。《關于進一步健全橫向生態保護補償機制的意見》提出，流域省可結合水生態環境保護修復成本和發展機會成本、水污染責任劃分、水質改善收益、水資源使用量、資源性收益、受益地區支付能力等因素，綜合確定補償標準，更好體現激勵與約束。

污染的界定離不開監測，為此，下一步，我國將加強水資源、水環境、水生態監測支撐能力建設，健全調查體系和長效監測機制，加快推進水生生物資源和環境本底調查。

在監測支撐能力建設方面，多省市嘗試通過政府采購監測服務劃分責任。比如，海南省流域上下游橫向生態保護補償考核斷面流量監測（2024年度）采購項目，采購內容包含水文儀器設備、監測服務、其他水利工程施工等，總中標金額超過717萬元。

方式更加多元

藍佛安在署名文章中指出，“補償形式上，推動從財政補償向市場化補償拓展，鼓勵地方通過聯建生態產業園區、技術援助、智力支持、定向人才培養等豐富補償方式。補償要素上，鼓勵先行先試，在流域開展補償機制建設基礎上，因地制宜在森林、草原、濕地等其他生態要素上開局破題。”

白景明告訴記者，目前從財政補償向市場化補償拓展已經有地方在實踐，尤其皖浙兩地的實踐做得相當不錯。2023年6月，皖浙兩省人民政府在合肥簽署《共同建設新安江—千島湖生態保護補償樣板區協議》，從單一資金補償向資金、產業、人才多元補償新模式升級，探索11年的新安江模式迎來新版本。

白景明認為，生態保護補償資金很大一部分是財政資金，因此也可以嘗試研究通過政府采購的方式，讓生態受益地給予生態保護地補償，比如讓受益地通過工程建設以及勞務服務方面向生態保護地進行采購。但前提是，政府采購相關政策要給予支持，有了政策依據，政府采購在橫向生態保護補償機制建設方面才能“施以拳腳”。

在補償要素上，藍佛安在署名文章中提出，“鼓勵開展大氣污染、海洋污染溯源，危險廢物跨區域轉移處置以及其他生態環境要素機理、權責界定、生態價值評估等相關研究，為進一步健全橫向生態保護補償機制提供有力支撐。”

姜愛華表示，在其他生態環境要素的橫向生態保護補償機制研究方面，政府采購可以提供一些支撐作用。比如，政府采購研究服務就是一種方式。

地方認真學習并落實

有關橫向生態保護補償機制的政策以及藍佛安署名文章精神，地方財政廳（局）相關負責人表態，在第一時間進行了學習并逐步落實。

山東省財政廳自然資源和生態環境處處長韓己峰表示：“山東作為黃河入海口所在地，是較早開展橫向生態保護補償的省份，2021年與河南省建立了黃河流域首個省際橫向生態補償機制，并在全國率先實現縣際流域橫向生態補償全覆蓋。下一步，我們將進一步強化‘走在前、挑大梁’的使命擔當，認真貫徹藍佛安部長署名文章要求，堅決落實好在國家層面統一建立橫向生態保護補償機制要求，不斷完善補償標準、豐富補償要素、優化補償方式，認真研究政府采購與橫向生態保護補償機制之間的關系，努力在健全多領域生態保護補償機制上當好‘排頭兵’，為加快黃河流域生態保護和高質量發展、推動美麗中國建設作出新的更大貢獻。”

據了解，自2021年豫魯兩省建立橫向生態保護補償機制以來，山東省已累計向河南省兌現生態補償金2.5億元。

保障機制應健全

《生態保護補償條例》在“保障與監督”章節下明確指出，國家建立健全統一的綠色產品標準、認證、標識體系，推進綠色產品市場建設，實施政府綠色采購政策，建立綠色采購引導機制。

姜愛華表示，雖然這是針對財政縱向補償、地區間橫向補償、市場機制補償等所有生態保護補償機制所設定的保障條款，但是橫向生態保護補償作為其中一項補償機制也應當在任務落實過程中進行研究。

她舉例道，從促進區域協同發展層面看，橫向生態保護補償機制的核心在于促進生態受益地區與保護地區的協同。政府采購能夠成為連接兩地的“橋梁”，打破地域限制，以市場機制推動區域間資源優化配置。受益地區通過采購，實現對保護地區的經濟補償；保護地區憑借提供生態產品和服務，獲得發展資金，用于改善民生、發展綠色產業等，縮小區域間發展差距，實現共同發展。以某跨省流域為例，下游經濟發達地區的機關食堂通過政府采購上游生態保護地區的生態農產品，既可幫助上游地區農民增收，又可為下游地區提供綠色健康食品。但這其中，什么樣的產品是綠色產品？綠色產品標準、認證、標識體系以及綠色產品市場的建立都是需要相關部門推進建立健全的。“關于政府綠色采購相關政策的研究，我們也接了一些課題，正在調研過程中。”姜愛華說道。

【鏈接】

橫向生態保護補償機制發展脈絡

2021年4月，中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》；

2021年9月，中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《關于深化生態保護補償制度改革的意見》；

2024年4月，國務院印發《生態保護補償條例》；

2025年5月23日，國務院常務會議研究進一步健全橫向生態保護補償機制有關舉措，明確要推動建立覆蓋更加全面、權責更加清晰、方式更加多元、治理更加高效的橫向生態保護補償機制；

2025年6月4日，財政部 生態環境部 國家發展改革委 水利部 國家林草局印發《關于進一步健全橫向生態保護補償機制的意見》；

2025年6月4日，財政部 生態環境部 國家發展改革委 水利部 國家林草局印發《關于深入推進大江大河干流橫向生態保護補償機制建設的實施方案》。

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