不同投標(biāo)人項(xiàng)目實(shí)施方案“異常一致”如何判定

【案例看臺(tái)】

不同投標(biāo)人項(xiàng)目實(shí)施方案“異常一致”如何判定

■ 鐘志君 肖忠樺 呂甜紅

案例回放

某服務(wù)采購項(xiàng)目采用公開招標(biāo)方式采購，在評(píng)審過程中，評(píng)審委員會(huì)發(fā)現(xiàn)A公司和B公司的項(xiàng)目實(shí)施方案有多處內(nèi)容異常一致。評(píng)審委員會(huì)中有專家提出，這種情況屬于《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱87號(hào)令）第三十七條規(guī)定的“不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件異常一致”情形，應(yīng)視為串通投標(biāo)，認(rèn)定二者投標(biāo)無效。還有專家提出，項(xiàng)目實(shí)施方案的模板可在網(wǎng)上下載，可能A公司和B公司剛好都選用了同一模板，導(dǎo)致二者的項(xiàng)目實(shí)施方案有多處雷同，若出現(xiàn)此種情況，不應(yīng)該直接認(rèn)定二者投標(biāo)無效。況且87號(hào)令第三十七條未明確投標(biāo)文件有多少內(nèi)容雷同應(yīng)認(rèn)定屬于異常一致情形。招標(biāo)文件規(guī)定投標(biāo)人應(yīng)提供10個(gè)要點(diǎn)的項(xiàng)目實(shí)施方案，A公司和B公司的項(xiàng)目實(shí)施方案只有其中3個(gè)要點(diǎn)雷同，雷同之處只占比30%，專家認(rèn)為應(yīng)該給予二者澄清機(jī)會(huì)。

評(píng)標(biāo)組長(zhǎng)遂組織評(píng)審委員會(huì)進(jìn)行商討，最終評(píng)審委員會(huì)形成一致意見，A公司和B公司兩家的項(xiàng)目實(shí)施方案在字體、段落、標(biāo)點(diǎn)符號(hào)、8張圖片、7處錯(cuò)別字等多處雷同，認(rèn)定二者明顯屬于投標(biāo)文件異常一致情形，涉嫌串通投標(biāo)，A公司和B公司的投標(biāo)無效，不給予二者澄清機(jī)會(huì)，并書面報(bào)告本級(jí)財(cái)政部門。

財(cái)政部門介入調(diào)查，經(jīng)比對(duì)發(fā)現(xiàn)以下3處問題。一是A公司投標(biāo)文件第198頁項(xiàng)目實(shí)施方案中的“要點(diǎn)一對(duì)該項(xiàng)目的理解”與B公司投標(biāo)文件第211頁項(xiàng)目實(shí)施方案中的“要點(diǎn)一對(duì)該項(xiàng)目的理解”異常一致，其中有2處錯(cuò)別字、2張圖片雷同。

二是A公司投標(biāo)文件第209頁項(xiàng)目實(shí)施方案中的“要點(diǎn)三項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃”與B公司投標(biāo)文件第232頁項(xiàng)目實(shí)施方案中的“要點(diǎn)三項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃”異常一致，其中有3處錯(cuò)別字、3張圖片雷同。

三是A公司投標(biāo)文件第219頁項(xiàng)目實(shí)施方案中的“要點(diǎn)六項(xiàng)目質(zhì)量管理措施”與B公司投標(biāo)文件第246頁項(xiàng)目實(shí)施方案中的“要點(diǎn)六項(xiàng)目質(zhì)量管理措施”異常一致，其中有2處錯(cuò)別字、3張圖片雷同。

財(cái)政部門對(duì)以上3處內(nèi)容的字體、加粗標(biāo)題內(nèi)容、標(biāo)題符號(hào)字號(hào)、標(biāo)點(diǎn)、換行、錯(cuò)別字、圖片等格式完全一致的情況，經(jīng)詢問、聽證，最終認(rèn)定A公司和B公司構(gòu)成投標(biāo)文件異常一致情形，屬于串通投標(biāo)，并對(duì)二者作出相應(yīng)的行政處罰決定。

案例分析

——不同投標(biāo)人的項(xiàng)目實(shí)施方案有多處內(nèi)容雷同能視同為串通投標(biāo)嗎？在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中，每個(gè)投標(biāo)人的投標(biāo)文件應(yīng)該是各有特色，項(xiàng)目實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)是存在差異的。在本案中，當(dāng)出現(xiàn)兩份投標(biāo)文件項(xiàng)目實(shí)施方案有多處相似的內(nèi)容時(shí)，評(píng)審委員會(huì)的第一反應(yīng)是兩家供應(yīng)商可能存在串通投標(biāo)行為，評(píng)審委員會(huì)經(jīng)過審慎研判后，認(rèn)為A公司和B公司的項(xiàng)目實(shí)施方案多處雷同，符合87號(hào)令第三十七條規(guī)定的“不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件異常一致”情形，視為投標(biāo)人相互串通投標(biāo)。筆者認(rèn)為，87號(hào)令第三十七條的“異常一致”是指不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件存在多處內(nèi)容高度相似（雷同）或錯(cuò)誤（漏項(xiàng)）高度一致，通常情況下不會(huì)產(chǎn)生或者產(chǎn)生的概率幾乎為零。如技術(shù)服務(wù)方案、施工保障措施、培訓(xùn)服務(wù)措施、售后服務(wù)方案等技術(shù)部分出現(xiàn)雷同情形；聯(lián)系人、聯(lián)系電話、地址、郵箱、銀行賬號(hào)等商務(wù)部分基本信息雷同；錯(cuò)漏地方一致，投標(biāo)文件內(nèi)容錯(cuò)誤（漏項(xiàng)）或者打印錯(cuò)誤雷同，字體、字號(hào)、行距、頁邊距設(shè)置完全一樣，或者都在投標(biāo)文件相同位置出現(xiàn)了排版混亂、頁碼錯(cuò)誤等。

在實(shí)踐中，不同的投標(biāo)人是相互競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，應(yīng)該在極其保密、相互隔絕的條件下編制投標(biāo)文件，不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)各有不同，若不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件存在異常一致時(shí)，極有可能是串通投標(biāo)。

87號(hào)令第三十七條對(duì)于不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件“異常一致”并沒有進(jìn)一步量化和細(xì)化的判斷標(biāo)準(zhǔn)，目前政府采購法律法規(guī)也未給出進(jìn)一步的解釋或釋義，未明確規(guī)定不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件多少字、多少頁數(shù)或占全篇比重多少以上的雷同才屬于“異常一致”，在評(píng)審過程中，評(píng)審委員會(huì)并無可參照的判斷標(biāo)準(zhǔn)。出于嚴(yán)謹(jǐn)考慮，假如評(píng)審委員會(huì)在評(píng)審過程中發(fā)現(xiàn)不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件異常一致，經(jīng)過審慎研判后，可以作出其投標(biāo)無效的決定，并向財(cái)政部門書面報(bào)告，最終由財(cái)政部門裁定。

——評(píng)審委員會(huì)是否應(yīng)該給予A公司和B公司澄清機(jī)會(huì)？有一種觀點(diǎn)是不應(yīng)該給予澄清機(jī)會(huì)。理由是政府采購相關(guān)法律法規(guī)均沒有關(guān)于不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件異常一致時(shí)，評(píng)審委員會(huì)應(yīng)要求投標(biāo)人可以澄清的相關(guān)規(guī)定。

還有一種觀點(diǎn)是應(yīng)該給予澄清機(jī)會(huì)。理由是評(píng)審委員會(huì)可以參照《評(píng)標(biāo)委員會(huì)和評(píng)標(biāo)方法暫行規(guī)定》第二十一條關(guān)于“明顯低價(jià)”的澄清規(guī)定，啟動(dòng)澄清環(huán)節(jié)，要求投標(biāo)人對(duì)此進(jìn)行澄清，并在一定的時(shí)間期限內(nèi)由A公司和B公司書面說明方案的來源，評(píng)審委員會(huì)據(jù)此進(jìn)行對(duì)比，再綜合判斷，以避免誤判，造成投標(biāo)人權(quán)益損害。

筆者認(rèn)為，以上兩種觀點(diǎn)均有各自的道理，假設(shè)評(píng)審委員會(huì)在評(píng)審中發(fā)現(xiàn)投標(biāo)文件異常一致屬于“板上釘釘?shù)摹泵黠@事實(shí)，就不必給投標(biāo)人澄清機(jī)會(huì)。如果評(píng)審委員會(huì)對(duì)投標(biāo)文件是否屬于異常一致情形存在爭(zhēng)議，可以參照關(guān)于“明顯低價(jià)”的澄清規(guī)定，啟動(dòng)澄清程序。需要注意的是，本著保密性原則，評(píng)審委員會(huì)不能告知投標(biāo)人存在項(xiàng)目實(shí)施方案異常一致的情形。

引申思考

在本案中，假如A公司和B公司兩個(gè)投標(biāo)人的實(shí)施方案均從網(wǎng)上下載，二者在互聯(lián)網(wǎng)上抄襲了同一項(xiàng)目實(shí)施方案，還提供網(wǎng)上下載的截圖及網(wǎng)址，證明兩個(gè)投標(biāo)人的實(shí)施方案多處內(nèi)容雷同確系小概率事件，還能否認(rèn)定二者具有串通行為？

筆者認(rèn)為，按常理是不可能發(fā)生的。在實(shí)踐中，如果確實(shí)發(fā)生“投標(biāo)人在互聯(lián)網(wǎng)上抄襲了同一項(xiàng)目實(shí)施方案”的小概率事件，財(cái)政部門應(yīng)該給予投標(biāo)人申辯機(jī)會(huì)，只要投標(biāo)人能夠作出合理解釋并提供充分的佐證，就不宜直接認(rèn)定為串通投標(biāo)行為。

相關(guān)建議

一是供應(yīng)商應(yīng)加強(qiáng)政府采購法規(guī)學(xué)習(xí)，嚴(yán)守法律底線，珍惜商業(yè)信譽(yù)，依法依規(guī)參加政府采購活動(dòng)。

二是評(píng)標(biāo)專家要嚴(yán)格依據(jù)招標(biāo)文件規(guī)定的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)和方法以及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行評(píng)審，增強(qiáng)發(fā)現(xiàn)串標(biāo)圍標(biāo)行為的能力，如發(fā)現(xiàn)串標(biāo)圍標(biāo)行為應(yīng)及時(shí)報(bào)告財(cái)政部門并配合調(diào)查。

三是監(jiān)管部門應(yīng)加強(qiáng)政府采購法規(guī)宣傳，加大串標(biāo)圍標(biāo)整治力度，明確法律適用標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一裁判尺度，健全串標(biāo)圍標(biāo)長(zhǎng)效治理機(jī)制，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的政府采購市場(chǎng)環(huán)境。

法律鏈接

《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》有關(guān)條款

第三十六條 投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)遵循公平競(jìng)爭(zhēng)的原則，不得惡意串通，不得妨礙其他投標(biāo)人的競(jìng)爭(zhēng)行為，不得損害采購人或者其他投標(biāo)人的合法權(quán)益。

在評(píng)標(biāo)過程中發(fā)現(xiàn)投標(biāo)人有上述情形的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其投標(biāo)無效，并書面報(bào)告本級(jí)財(cái)政部門。

第三十七條 有下列情形之一的，視為投標(biāo)人串通投標(biāo)，其投標(biāo)無效：

（一）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件由同一單位或者個(gè)人編制；

（二）不同投標(biāo)人委托同一單位或者個(gè)人辦理投標(biāo)事宜；

（三）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件載明的項(xiàng)目管理成員或者聯(lián)系人員為同一人；

（四）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件異常一致或者投標(biāo)報(bào)價(jià)呈規(guī)律性差異；

（五）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件相互混裝；

（六）不同投標(biāo)人的投標(biāo)保證金從同一單位或者個(gè)人的賬戶轉(zhuǎn)出。

第四十六條 評(píng)標(biāo)委員會(huì)負(fù)責(zé)具體評(píng)標(biāo)事務(wù)，并獨(dú)立履行下列職責(zé)：

（一）審查、評(píng)價(jià)投標(biāo)文件是否符合招標(biāo)文件的商務(wù)、技術(shù)等實(shí)質(zhì)性要求；

（二）要求投標(biāo)人對(duì)投標(biāo)文件有關(guān)事項(xiàng)作出澄清或者說明；

（三）對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行比較和評(píng)價(jià)；

（四）確定中標(biāo)候選人名單，以及根據(jù)采購人委托直接確定中標(biāo)人；

（五）向采購人、采購代理機(jī)構(gòu)或者有關(guān)部門報(bào)告評(píng)標(biāo)中發(fā)現(xiàn)的違法行為。

第五十一條 對(duì)于投標(biāo)文件中含義不明確、同類問題表述不一致或者有明顯文字和計(jì)算錯(cuò)誤的內(nèi)容，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)以書面形式要求投標(biāo)人作出必要的澄清、說明或者補(bǔ)正。

投標(biāo)人的澄清、說明或者補(bǔ)正應(yīng)當(dāng)采用書面形式，并加蓋公章，或者由法定代表人或其授權(quán)的代表簽字。投標(biāo)人的澄清、說明或者補(bǔ)正不得超出投標(biāo)文件的范圍或者改變投標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。      

第六十三條 投標(biāo)人存在下列情況之一的，投標(biāo)無效：

（一）未按照招標(biāo)文件的規(guī)定提交投標(biāo)保證金的；

（二）投標(biāo)文件未按招標(biāo)文件要求簽署、蓋章的；

（三）不具備招標(biāo)文件中規(guī)定的資格要求的；

（四）報(bào)價(jià)超過招標(biāo)文件中規(guī)定的預(yù)算金額或者最高限價(jià)的；

（五）投標(biāo)文件含有采購人不能接受的附加條件的;

（六）法律、法規(guī)和招標(biāo)文件規(guī)定的其他無效情形。

《評(píng)標(biāo)委員會(huì)和評(píng)標(biāo)方法暫行規(guī)定》有關(guān)條款

第二十一條 在評(píng)標(biāo)過程中，評(píng)標(biāo)委員會(huì)發(fā)現(xiàn)投標(biāo)人的報(bào)價(jià)明顯低于其他投標(biāo)報(bào)價(jià)或者在設(shè)有標(biāo)底時(shí)明顯低于標(biāo)底，使得其投標(biāo)報(bào)價(jià)可能低于其個(gè)別成本的，應(yīng)當(dāng)要求該投標(biāo)人作出書面說明并提供相關(guān)證明材料。投標(biāo)人不能合理說明或者不能提供相關(guān)證明材料的，由評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)定該投標(biāo)人以低于成本報(bào)價(jià)競(jìng)標(biāo)，應(yīng)當(dāng)否決其投標(biāo)。

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