如何應對政府采購低價無序競爭問題

【探討與爭鳴】

如何應對政府采購低價無序競爭問題

■ 張斌偉

在政府采購實踐中，價格問題較為直觀和敏感，導致社會各界關注度高。近年來，與“價格高”固有認識相對應的是，政府采購領域不時會出現1分錢、1元錢等超低價中標的情況，對行業的沖擊和影響巨大。作為政府采購第一責任人，采購人該如何應對低價無序競爭問題？

非政府采購工程招標項目不再談成本

2017年11月4日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議修訂《中華人民共和國反不正當競爭法》（自2018年1月1日起施行），刪掉了原第十一條第一款“經營者不得以排擠競爭對手為目的，以低于成本的價格銷售商品”。以此為標志，非政府采購工程招標項目不再談成本（政府采購工程招標項目須遵循現行《中華人民共和國招標投標法》第三十三條“投標人不得以低于成本的報價競標”的規定）。

不再談成本的原因之一是，2017年初，騰訊云1分錢中標某地495萬元的政務云項目，鬧得沸沸揚揚，轟動一時。當時，競爭對手的報價普遍幾百萬元。騰訊云對評標委員會解釋稱，他們之前在項目所在地已經完成了一個同類型項目，硬件軟件上都不需要投入，幾乎沒有成本，并保證如果中標后不能按要求完成項目，愿意承擔任何違約責任。面對騰訊云的信誓旦旦，評標委員會最終沒有否決其投標，并推薦其為第一中標候選人。這個案例的最終結果是，騰訊云按照采購人的要求完成了項目，并收獲了良好的廣告效應，采購人和騰訊云實現“雙贏”。

合理低價優先是政府采購的核心理念之一

因為政府采購使用的是財政性資金，所以勤儉節約，杜絕大手大腳花錢、奢靡浪費等現象是根本要求。筆者認為，追求合理低價是政府采購制度設計的核心理念之一。從具體的采購方式看，對于采用最低評標價法的招標、競爭性談判、詢價采購活動，都是在通過資格性審查、符合性審查的供應商中，選擇報價低的供應商；對于采用綜合評分法的招標、競爭性磋商采購活動，則是以有效最低報價作為評標（審）基準價，也就是有效最低報價的供應商得到價格分滿分。

需要說明的是，合理低價優先絕對不是鼓勵供應商進行低價無序競爭。那么，采購人應當如何看待低報價呢？筆者建議，鼓勵通過充分競爭形成的合理低價，堅決反對并打擊影響履約的異常低價，接受供應商出于正當目的（如某行業出現新的重大商機）以及新的經濟形態下報出的低價。

如何應對供應商的低報價

非政府采購工程招標項目不再談成本后，制度設計上剛好有一個銜接，即2017年10月1日起施行的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱87號令）第六十條。該條款規定，評標委員會認為投標人的報價明顯低于其他通過符合性審查投標人的報價，有可能影響產品質量或者不能誠信履約的，應當要求其在評標現場合理的時間內提供書面說明，必要時提交相關證明材料；投標人不能證明其報價合理性的，評標委員會應當將其作為無效投標處理。

此規定將可能的異常低價參照對象具體到同項目的其他投標人報價，而不是投標人自己的報價，并與“產品質量”“誠信履約”相關聯，更加合理且具有可操作性。筆者認為，單純地關注供應商報價意義不大，履約能力才是關鍵。供應商通過利益輸送實現采購需求的量身定制和高價中標（成交），多半也會出現履約質量問題。對于該規定中“投標人的報價明顯低于”的具體認定標準，87號令并沒有進一步細化，需要采購人通過招標文件約定。

可喜的是，2024年12月，財政部在《關于在相關自由貿易試驗區和自由貿易港開展推動解決政府采購異常低價問題試點工作的通知》（財辦庫〔2024〕265號，以下簡稱265號文）中明確，政府采購評審中出現下列情形之一的，評審委員會應當啟動異常低價投標（響應）審查程序：（一）投標（響應）報價低于全部通過符合性審查供應商投標（響應）報價平均值50%的；（二）投標（響應）報價低于通過符合性審查且報價次低供應商投標（響應）報價50%的；（三）投標（響應）報價低于采購項目最高限價45%的；（四）其他評審委員會認為供應商報價過低，有可能影響產品質量或者不能誠信履約的情形。評審委員會啟動異常低價投標（響應）審查后，應當要求相關供應商在評審現場合理的時間內提供書面說明及必要的證明材料，對投標（響應）價格作出解釋。如果投標（響應）供應商不提供書面說明、證明材料，或者提供的書面說明、證明材料不能證明其報價合理性的，應當將其作為無效投標（響應）處理。

由此可見，265號文中的試點地區（北京、天津、上海、福建、廣東自由貿易試驗區和海南自由貿易港）的采購人，應當監督評審委員會認真細致地對異常低價投標（響應）進行甄別和認定。那么非試點地區的采購人又該怎么辦呢？筆者建議，可以借鑒265號文，將其規定的第（一）（二）種情形通過采購文件進行約定，要求評審委員會發現第（一）（二）種情形的異常低價投標（響應）時，對其進行甄別和認定，必要時將其作為無效投標（響應）處理。

至于265號文規定的第（三）（四）種情形，筆者不建議非試點地區通過采購文件約定。這是因為第（三）種情形屬于變相設置最低限價，違反上位法（局部試點可突破，非試點地區則不妥），而第（四）種情形屬于兜底條款，通過采購文件約定的意義不大。

政府采購為何不能設置最低限價

在筆者看來，騰訊云1分錢中標某地495萬元的政務云項目，結果實現“雙贏”，畢竟只是個案，并不是普遍情況。通常而言，異常低價中標（成交），潛在的履約風險相對更大。對于采購人而言，如果可以設置最低投標（響應）限價，這個棘手的問題不就迎刃而解了嗎？正如前述的政務云項目，如果可以在招標文件中規定“投標人的報價不得低于400萬元，否則投標無效”，便能很好地規避這個問題。但為何公共采購領域的兩部法律體系都明確“可以設置最高限價，但不得規定最低限價”呢？

從理論研究的視角看，采購人設置最低限價會在一定程度上限制競爭，有違市場經濟通過競爭來決定交易價格的一般原則，同時會打消供應商通過加強技術創新、提高管理水平等手段提升其價格競爭力的積極性。

從實務操作的角度看，采購人設置最低限價的最大目的是防范異常低價中標（成交）后潛在的履約風險。但實際上，設置最低限價對降低履約風險幾乎沒有作用，供應商只需要把原計劃的低報價提高到采購文件中設定的最低限價即可。以騰訊云1分錢中標某地495萬元的政務云項目為例，如果招標文件設置400萬元的最低投標限價，試想騰訊云還會傻乎乎地報價1分錢嗎？答案自然是否定的，其只需要把原計劃的1分錢報價提高到招標文件設置的400萬元即可，原來1分錢中標后怎么履約，相信將來400萬元中標后還是那樣履約。一般來說，供應商追求利潤是沒有上限的，不會因為從采購人那里多收到近400萬元的合同款，而變相地通過各種形式將其投入到項目中。

供應商“破解”265號文怎么辦

實際上，在265號文規定的評審委員會應當啟動異常低價投標（響應）審查程序的四種情形中，第（一）（二）種情形對“有經驗”的供應商來說，并不難“破解”。這類供應商可能會多找幾個“伙伴”報低價來圍標，使得“平均報價”和“次低報價”都不高，自己的最低報價也不符合265號文規定的評審委員會應當啟動異常低價投標（響應）審查程序的情形。針對這個問題，采購人又該如何應對呢？

筆者認為，評審委員會要認真審查報出低價的供應商投標（響應）文件，看其是否存在法定的串通情形。如果存在，則應當將其全部否決；如果不存在，則最好報告監管部門。參與圍標的供應商大多不以中標（成交）為目的，有意非實質性投標，故技術得分往往不高。監管部門可對其發函，要求其在一定時間內自證清白。如果這些供應商做賊心虛置之不理，或者不能自圓其說，監管部門應當依法對其進行處理。

如果供應商非常“精明”，將上述情形規避，并被評審委員會推薦為第一中標（成交）候選人，則采購人應當分析其動機。倘若供應商像騰訊云一樣出于正當目的，采購人可接受。倘若供應商動機不純，建議采購人在合同簽訂及履行環節三措并舉。一是收取最高限額的履約保證金（不會很多但是要收）；二是將合同履行階段可能出現的違約情形盡可能細化，違約責任盡可能放大；三是在合同中明確告知中標（成交）人，驗收階段會邀請本項目的采購代理機構、第三方專業機構、采購人的需求部門組成聯合驗收組，制訂嚴密的驗收方案并認真組織驗收，一旦驗收未通過，供應商則應當按合同約定承擔違約責任。這些舉措旨在讓報出異常低價但又無履約能力的中標（成交）人望而卻步，主動放棄簽訂合同，然后采購人可以選擇其他中標（成交）候選人遞補，或者重新組織采購活動。

（作者單位：中關村現代產業咨詢策劃研究院副院長）

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