【聚焦電子檔案】

如何完善頂層設計

——政府采購電子檔案信息安全措施域外經驗介紹（三）

■ 連文怡

政府采購電子檔案不是IT工具的副產品，而應成為采購行為規范性與公共權力合法性的重要憑證。頂層設計的目標，應不止于優化存儲或防止數據丟失，而在于構建“可歸責、可審計、可信任”的政府采購治理機制，使每一份記錄都具有制度證明力，每一項操作都經得起程序與法律的雙重檢驗。

“技術+管理+法律”的系統整合框架

強化政府采購電子檔案系統的頂層設計，不僅要從技術建設出發，更應構建一個“技術+管理+法律”三位一體的治理架構。這一架構需覆蓋制度規劃、職責劃分、生命周期管控和法律約束四個維度，旨在打破信息孤島、提升治理協同性，并確保制度在技術更新和法律責任上的可持續性。

在技術層面，系統設計應當從架構源頭就嵌入安全與可追溯性邏輯，而非“事后補丁”。比如，采用加密存儲與傳輸機制、實施基于角色的訪問控制、啟用自動化日志記錄與完整性校驗（如哈希校驗）、實現標準化的元數據生成與格式遷移功能，并通過災難恢復與容災備份機制保障系統韌性。此外，應優先采用開放格式（如PDF/A）和互操作元數據標準，避免未來遷移障礙。在系統采購與開發中，應當引入技術合規性測試作為驗收條件。

在管理層面，制度設計必須打破“只管歸檔、不管使用”的舊有模式，建立貫穿文件“生成—分類—歸檔—使用—移交—銷毀”的全過程管理機制，并明確各階段責任主體。例如，由信息技術部門負責系統搭建與加密策略，由檔案管理人員負責分類、元數據與保管期限設定，由安全管理人員負責訪問權限與事件響應，由審計人員負責可追溯性監督與合規檢查。同時，應設立跨部門的電子檔案治理協調機制或檔案治理委員會，將采購、信息化、法務、審計等部門納入聯合決策體系，用以處理系統設計、應急響應、技術更新與供應商合規等跨職能事務。具體來說，以省級財政廳或采購中心為檔案系統責任主體，建立跨部門檔案治理協調機制；實行檔案管理員責任制，明確記錄生成人、歸檔人、審查人。

在法律層面，電子檔案治理應有明確的法律依據與制度支撐，而不僅僅依賴行政命令或技術指南。比如，通過專門立法或在《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國檔案法》中增設專章，確立政府采購電子檔案的法律地位、結構要素與基本義務。具體可規定：何為采購檔案的法定構成要素；哪些行為必須留痕；電子檔案應保存多長時間；電子歸檔與紙質歸檔的法律效力是否等同；哪些情況必須強制加密或設限；歸檔系統的認證標準與責任審計機制由誰負責等。此外，應明確電子檔案不僅具備行政證明力，而且具備一定的法律證據效力，可直接用于監督、問責、訴訟。

不同階段下的職責分配與協調機制設計

在設計整個政府采購電子檔案系統時，筆者認為，不同階段應由不同主體負責、不同機制支撐，形成連續且互為支撐的治理鏈條。例如，在系統設計與采購階段，應由法務顧問與采購人員共同參與系統招標、風險評估與合規性設計；在系統實施階段，技術集成商與安全責任人應負責數據遷移、權限配置與平臺上線前的合規測試；在日常運維階段，一線用戶與檔案員應按標準錄入元數據、執行歸檔規則，而有關部門則負責持續監控訪問行為、分析異常模式；在存續與遷移階段，應由檔案部門與技術團隊協同制定格式遷移計劃、保留元數據與保真日志；在銷毀、移交或審計階段，則應由法務人員、審計人員等聯合監督銷毀過程，確保所有數據留痕、審計合規、不可逆刪除并出具證明報告。

具體建議

一是強化元數據主權意識。每一條政府采購電子檔案都應附帶結構化、標準化元數據，涵蓋文件來源、生成時間、修改記錄、訪問日志等，使檔案本身具有法律上的“數字血統”，可用于后續行政復議或反腐調查。系統應自動記錄每個行為并加蓋時間戳與數字簽章，形成可供司法采信的審計鏈。

二是將檔案治理寫入采購制度。這意味著在采購電子系統時，必須將安全加密、生命周期管理、供應商信息主權、數據可攜性等要素納入招標評分標準，防止系統建設本身成為“數據孤島”。制定采購檔案風險評估與分類管理規范，即按照“涉密性—敏感性—時間跨度”三類維度，對采購檔案進行分級分類處理。比如，一級檔案（涉國家安全/軍工/情報采購）要求高強度加密、雙重認證、封閉存儲；二級檔案（涉財政資金、重大項目）要求限期保留、敏感字段打碼展示；三級檔案（一般項目）要求公開透明、平臺調用支持。

三是構建“內嵌韌性”的系統架構。系統應具備冗余備份機制、異地恢復能力、加密校驗功能與自動告警機制，確保即便遭遇突發事件也能快速恢復，保障數據資產不受損失。

四是設立“法律—技術聯合審計機制”。檔案系統的安全性與合規性不僅是技術問題，也是法律問題。比如，可周期性審查檔案歸檔行為是否與采購程序同步、是否存在人為遮蔽與跳檔現象等。

（作者系華東政法大學助理研究員）

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