政采頭條

“陽光”還是“灼傷”

——業(yè)內(nèi)專家暢談中標(biāo)文件公開應(yīng)遵循何原則

■ 本報(bào)記者 鄭楊

近期，一些地方招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管部門要求招標(biāo)人公開中標(biāo)候選人投標(biāo)文件，包括資質(zhì)證書、技術(shù)方案、人員配置等等。一旦中標(biāo)，意味著這些信息全部“曬”到網(wǎng)上。

對此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，這有利于公眾監(jiān)督，讓圍標(biāo)串標(biāo)、材料造假等行為無所遁形，政府采購領(lǐng)域也應(yīng)設(shè)置相關(guān)規(guī)定；也有觀點(diǎn)認(rèn)為，公開中標(biāo)文件并無必要，屬于過度公開，其中涉及商業(yè)秘密等內(nèi)容，對投標(biāo)供應(yīng)商權(quán)益帶來負(fù)面影響，目前政府采購信息公開要求已經(jīng)可以滿足公眾監(jiān)督的要求。

采購人、監(jiān)管部門也是眾說紛紜——中標(biāo)文件公開的規(guī)定，究竟該不該引入政采圈？如何在透明度和保護(hù)商業(yè)秘密之間尋求平衡？又如何在提升透明度的同時，筑牢保護(hù)商業(yè)秘密的防火墻，避免“陽光”灼傷市場主體？這些成為各方熱議的焦點(diǎn)。

公開之利與保密之憂

公開詳細(xì)信息有助于防止“暗箱操作”，已是社會共識。目前，廣東深圳、河南唐河等地正在探索實(shí)踐“有限公開”模式——僅公示中標(biāo)文件中的資格證明、詳細(xì)報(bào)價(jià)和承諾函等非核心內(nèi)容，而非全部投標(biāo)文件。

“公開中標(biāo)文件的核心目的，是提升透明度和公信力。政府采購用的是財(cái)政資金，公眾有權(quán)知道錢是怎么花的、誰中標(biāo)、憑什么中標(biāo)。”長春理工大學(xué)法學(xué)院教授王平指出，公開中標(biāo)文件至少具備四重積極意義：增強(qiáng)程序可信度、威懾腐敗行為、促進(jìn)供應(yīng)商公平競爭、驗(yàn)證評標(biāo)結(jié)果的合理性。尤其是社會監(jiān)督的力量，能大幅提高串標(biāo)、造假、評標(biāo)不公等行為的被發(fā)現(xiàn)幾率。

對此，業(yè)內(nèi)專家李杭表示，公開中標(biāo)文件有助于推動行業(yè)技術(shù)交流與標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展。“公開中標(biāo)文件中的技術(shù)方案、創(chuàng)新思路等內(nèi)容，可為同行業(yè)其他企業(yè)提供參考，促進(jìn)技術(shù)交流與借鑒，推動行業(yè)整體技術(shù)水平提升。同時，通過分析公開的中標(biāo)文件，監(jiān)管部門和采購人可總結(jié)不同項(xiàng)目的需求特點(diǎn)、供應(yīng)商的響應(yīng)模式，進(jìn)而優(yōu)化采購需求標(biāo)準(zhǔn)、評標(biāo)規(guī)則等，推動政府采購的專業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化。”

但不少人也擔(dān)憂，中標(biāo)文件中通常包含大量商業(yè)秘密，公開后最直接的影響將會體現(xiàn)在供應(yīng)商的合法權(quán)益受損上。王平告訴記者：“如成本結(jié)構(gòu)、獨(dú)特工藝、專利技術(shù)、客戶名單等信息一旦被競爭對手獲取，中標(biāo)企業(yè)可能在未來的投標(biāo)中失去優(yōu)勢。”

更令人擔(dān)憂的是此舉對創(chuàng)新動力的抑制。“如果企業(yè)投入大量研發(fā)資源設(shè)計(jì)的方案因中標(biāo)而被公開，其實(shí)在一定程度上也算是給同行提供了‘免費(fèi)午餐’。”采訪中，某供應(yīng)商負(fù)責(zé)人對記者坦言，“長此以往，我們創(chuàng)新投入的積極性必然降低，這是毋庸置疑的。”

“強(qiáng)制公開中標(biāo)文件對供應(yīng)商參與意愿的影響頗為復(fù)雜。”王平認(rèn)為，短期內(nèi)或許能提升新供應(yīng)商的參與意愿，但長期可能導(dǎo)致創(chuàng)新型企業(yè)退縮、技術(shù)方案同質(zhì)化、“模板投標(biāo)”泛濫。

對此，李杭還表示，全部公開中標(biāo)文件，不僅會使得采購方陷于法律糾紛，也不利于保護(hù)先進(jìn)生產(chǎn)力和知識產(chǎn)權(quán)，并使具有特色技術(shù)或方案的供應(yīng)商退出競爭，使采購人不能采購到滿意的產(chǎn)品和服務(wù)，也不利于政府采購的長遠(yuǎn)發(fā)展。

“問題不在于要不要公開，而在于公開什么、如何公開。”遼寧省財(cái)政廳政府采購處副處長佟克勝說。

模糊地帶與公開之道

“政府采購法及其實(shí)施條例等法律法規(guī)都明確，政府采購信息中涉及商業(yè)秘密的不予公開。強(qiáng)制要求中標(biāo)文件內(nèi)容全部公開可能直接違反上述法律。”李杭說。

如何在遵循法律保護(hù)商業(yè)秘密的前提下，最大限度滿足公眾知情權(quán)和社會監(jiān)督的需要？如果政府采購領(lǐng)域要探索中標(biāo)文件公開，該如何推進(jìn)？

“是中標(biāo)文件全文公開？還是僅公開部分內(nèi)容？法條存在模糊地帶。”王平指出，《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》第三十二條雖定義了商業(yè)秘密，但未針對投標(biāo)文件場景細(xì)化。例如，投標(biāo)文件中的技術(shù)方案、管理策略等是否自動歸類為商業(yè)秘密，缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)。

“由于相關(guān)法規(guī)中并未對商業(yè)秘密進(jìn)行量化的定義，因此政府采購監(jiān)管部門也無法對商業(yè)秘密的范圍進(jìn)行定義。這為推行中標(biāo)文件公開造成了一定困難，也容易因買賣雙方的理解不同產(chǎn)生歧義，導(dǎo)致項(xiàng)目采購無法順利進(jìn)行。”李杭說。

采訪中，專家們一致認(rèn)為，政府采購信息公開不能一刀切，更不能非黑即白。

對于“公開”和“保密”的界限問題，佟克勝認(rèn)為，平衡“公開”與“保密”的關(guān)系，是發(fā)揮投標(biāo)文件公開積極作用的前提。這也表明在“如何公開”的操作路徑上需更加精細(xì)化。

“中標(biāo)文件的公開必須嚴(yán)格遵循法律法規(guī)。”李杭認(rèn)為，對涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的內(nèi)容應(yīng)依法剔除，不予公開。例如，投標(biāo)文件中經(jīng)常包含的生產(chǎn)工藝、工藝流程、設(shè)計(jì)圖紙、技術(shù)特色、專利、施工組織設(shè)計(jì)、管理方法、成本核算等內(nèi)容，往往具有商業(yè)價(jià)值，能為投標(biāo)人帶來競爭優(yōu)勢。同時，投標(biāo)人通常會通過密封等方式對投標(biāo)文件采取保密措施，在開標(biāo)前不為公眾所知悉，評審人員也不得泄露。這些均符合商業(yè)秘密的特征。

在遵守法規(guī)底線的基礎(chǔ)上，也需要靈活結(jié)合項(xiàng)目特征。佟克勝表示，“可公開信息”與“應(yīng)保護(hù)信息”的邊界需要招標(biāo)方和投標(biāo)方共同認(rèn)可。比如，由招標(biāo)方提出“可公開信息”，公開征求意見，投標(biāo)方結(jié)合實(shí)際提出意見和建議。雙方對“可公開信息”達(dá)成一致意見后，其他信息作為“應(yīng)保護(hù)信息”不予公開。

王平建議推行“分類公開”機(jī)制。換言之，將中標(biāo)文件中的信息進(jìn)行分類，分為必須公開的信息，如項(xiàng)目基本信息、中標(biāo)結(jié)果等；可以部分公開的信息，如技術(shù)方案的概述而非細(xì)節(jié)；需要保密的信息，如商業(yè)秘密、核心技術(shù)和客戶信息等。在此基礎(chǔ)上，可借助技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)“脫敏公開”，如模糊處理關(guān)鍵參數(shù)、延遲公開詳細(xì)方案，甚至利用區(qū)塊鏈存證確保文件真實(shí)性且不泄露內(nèi)容。

同樣也是分類公開，李杭從項(xiàng)目類型角度提出，對通用貨物、簡單服務(wù)和小額工程，可全面公開；對技術(shù)復(fù)雜、創(chuàng)新性強(qiáng)的項(xiàng)目，則應(yīng)允許屏蔽核心商業(yè)信息。

“公開中標(biāo)文件如同‘雙刃劍’，在打破信息壟斷的同時，也可能扼殺市場最寶貴的創(chuàng)新活力。理想的路徑應(yīng)是‘有限透明’，在公眾監(jiān)督與商業(yè)保護(hù)間建立動態(tài)‘防火墻’。”王平說，“當(dāng)前挪威實(shí)行的‘中標(biāo)方案解說會’制度值得借鑒。在這種模式中，中標(biāo)企業(yè)須公開講解技術(shù)原理但不披露細(xì)節(jié)，既滿足知情權(quán)又保護(hù)核心競爭力。我國政府采購要邁向高質(zhì)量發(fā)展，必須超越‘唯低價(jià)中標(biāo)’和‘絕對透明’的簡單思維，構(gòu)建鼓勵長期價(jià)值創(chuàng)造的制度生態(tài)。”

陽光采購需有“智慧”

無論支持還是反對，受訪專家都表示，理想中的“陽光采購”，不應(yīng)以犧牲供應(yīng)商合法權(quán)益和創(chuàng)新動力為代價(jià)。

“在追求‘陽光采購’的道路上，只有公開才能為公平、公正提供良好的基礎(chǔ)和監(jiān)督環(huán)境。讓政府采購活動中更多的環(huán)節(jié)、更多的內(nèi)容接受更廣泛的社會監(jiān)督，才能解決政府采購快速發(fā)展中積累的問題，優(yōu)勝劣汰，提升公信力。”李杭強(qiáng)調(diào)。

“公開是必然趨勢，但必須是有結(jié)構(gòu)、受控制、具備防護(hù)機(jī)制的公開。”王平強(qiáng)調(diào)，“陽光采購”不等于“裸奔采購”。

王平認(rèn)為，理想的透明度邊界應(yīng)遵循“三層黃金法則”。首先，要遵循公共利益優(yōu)先原則，涉及財(cái)政資金使用效能的核心數(shù)據(jù)必須公開，如采購預(yù)算、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、中標(biāo)結(jié)果、合同履約驗(yàn)收報(bào)告等。其次，要守住商業(yè)機(jī)密與國家安全的關(guān)鍵紅線，對于可能削弱市場競爭力的信息如供應(yīng)商核心技術(shù)參數(shù)、專利設(shè)計(jì)細(xì)節(jié)、成本構(gòu)成表等，應(yīng)限制公開。最后，要實(shí)現(xiàn)過程透明與程序正義的動態(tài)平衡，供應(yīng)商資格審查流程、質(zhì)疑投訴渠道及處理結(jié)果需絕對公開。

在王平看來，中標(biāo)文件公開的制度需進(jìn)行結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)。在實(shí)施路徑上，不同內(nèi)容模塊的公開程度和操作方式各有不同。商務(wù)資質(zhì)證明需完全公開，以掃描件形式公示；技術(shù)方案框架部分公開，隱去核心工藝流程圖；報(bào)價(jià)明細(xì)表延遲公開，待項(xiàng)目驗(yàn)收后解密；服務(wù)承諾條款則完全公開，納入合同附件。此外，還需建立風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，如設(shè)置異議期制度，在中標(biāo)公告后預(yù)留7日質(zhì)詢期，無異議再全文公開。

從長遠(yuǎn)來看，可用技術(shù)重構(gòu)透明邊界。在區(qū)塊鏈存證應(yīng)用方面，深圳市政府采購平臺將投標(biāo)文件哈希值上鏈，既保證信息不可篡改，又避免敏感信息過早暴露。人工智能預(yù)警系統(tǒng)也展現(xiàn)出良好效果。還可借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立“公眾—監(jiān)管機(jī)構(gòu)—投標(biāo)人”三級信息訪問權(quán)限的分級授權(quán)訪問制度，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)透明。

“鑒于政府采購快速發(fā)展中積累的各種問題，以及相關(guān)各方的呼吁，可探索在某些項(xiàng)目上就中標(biāo)文件公開事宜先行先試，視探索的情況考慮是否推廣并逐步完善相關(guān)規(guī)定。”李杭對記者說。

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