【探討與爭鳴】

為綜合評分法正名

■ 印鐵軍

綜合評分法，是指投標文件在滿足招標文件全部實質性要求的前提下，按照評審因素的量化指標進行評審，得分最高的供應商被確定為中標候選人的評標方法。公開招標是政府采購的主要采購方式，而綜合評分法是政府采購常用的評審方法。隨著政府采購方式不斷豐富，綜合評分法的內涵和外延也在持續擴展。綜合評分法不僅適用公開招標、邀請招標，而且也適用競爭性磋商、框架協議采購和合作創新采購。

隨著《中華人民共和國政府采購法實施條例》出臺以及《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》修訂，綜合評分法已不再沿用《中華人民共和國招標投標法》中“綜合評價法”和《中華人民共和國建筑法》中“綜合評估法”的理念和做法。但在政府采購實踐中，將公開招標視為唯一采購方式，將綜合評分法作為招標的唯一評審方法，甚至將綜合評分法等同于公開招標或綜合評價法的觀念和做法仍相當普遍。這種法律適用上的錯誤，已造成諸多混亂與不良影響。因此，筆者認為，有必要為綜合評分法正名，重新厘清政府采購中采購方式與評審方法、評審組織與結果確定之間的區別，堵塞公開招標和綜合評分法被操控和濫用的漏洞，使其回歸政府采購法律制度的初衷。

綜合評分法是評審方法，不能超越適用范圍

《政府采購需求管理辦法》規定，采購方式、評審方法和定價方式的選擇應當符合法定適用情形和采購需求特點。采購需求客觀、明確且技術較復雜或者專業性較強的采購項目，如大型裝備、咨詢服務等，一般采用招標、談判（磋商）方式采購，通過綜合性評審選擇性價比最優的產品。

從采購方式來看，競爭性磋商、合作創新采購方式必須采用綜合評分法，而公開招標、邀請招標、框架協議采購可根據采購需求的特點選擇綜合評分法。在滿足實質性采購需求的前提下，對于無法僅憑價格確定結果的復雜項目，需要將采購需求量化、設定計分標準和權重，通過綜合評分法比較性價比，確定得分最高的供應商中標成交。例如，復雜特殊的裝備、專業化服務、復雜工程和無法拆分的混合采購，以及框架協議采購中涉及政府定價或對質量有特殊要求的情形，均適用綜合評分法。只有根據采購需求特點靈活選擇采購方式、評審方法和定價方式，才能更有效地提高政府采購的效率和績效，扎實落實采購人主體責任。

對于技術、服務等標準統一的項目，因為實質性需求標準、明確，供應商超出實質性需求的商務和產品質量、服務沒有差異（即“質量服務相等”），所以應當確定報價最低的供應商中標成交。最低評標價法是另一種重要的政府采購評審方法，既適用公開招標和邀請招標，也適用競爭性談判、詢價和框架協議采購。換言之，需求標準、統一的招標應依法采用最低評標價法；競爭性談判、詢價采購必須采用最低評標價法；框架協議采購主要采用價格優先法。

公開招標雖是政府采購貨物服務項目法定的主要采購方式，但并非唯一采購方式。“凡采必招”既不符合《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》），也不符合政府采購的現實需求。筆者認為，不按照法定情形和需求特點確定采購方式和評審方法的做法是錯誤的。綜合評分法并非政府采購唯一的評審方法。濫用綜合評分法既不符合《中華人民共和國預算法》勤儉節約的支出原則，也不符合黨和政府長期過緊日子的戰略思想。

需要強調的是，采購需求不清或無法用客觀指標量化，并非采用綜合評分法的理由。需求不清應通過與供應商談判、磋商予以明確；需主觀評價或無法客觀量化的采購需求，應作為實質性要求進行符合性審查。離開量化指標的評分很容易被操控且無法追責。若忽視法定情形和項目需求特點，混淆綜合評分法與綜合評價法、綜合評估法的區別，將未量化因素納入評分，或將綜合評分法等同于公開招標，將公開招標等同于公平競爭，則會導致綜合評分法被操控、濫用，造成采購主體責任缺失、質次價廉與豪華采購并存、周期長但績效低等問題，影響營商環境優化和全國統一大市場建設。

綜合評分法是選優辦法，不能突破需求和規則

綜合評分法以性價比最優為目標，參與評分的指標應當是與采購需求對應的量化指標，評分項應當按照量化指標的等次設置相應分值。價格因素應包括全生命周期成本，并按照規定明確分值和權重。財政部門對報價權重的規定，體現了勤儉節約的支出原則和對最優性價比的追求。

資格審查的證明材料和符合性審查的實質性需求指標不得作為評分項。采購需求中客觀但不可量化的指標應當作為實質性要求，也不得作為評分項。評審基準價為通過資格審查、符合性審查的供應商的最低合理報價，與采購人預估成本及供應商投標價無關。與采購需求無直接關聯的因素（如本地納稅額）、對供應商的資格條件（如業績）、客觀但不可量化的實質性需求（如樂器音色）、需協商談判才能確定的采購需求（如實施方案），以及沒有量化或故意模糊的采購需求等，均不得作為評審因素和評分項。

政府采購并不排斥主觀評審、樣品評審，但客觀卻不可量化的指標應作為實質性要求納入符合性審查，未達要求者即被淘汰，而非作為評分項計分。評審因素應基于采購需求和實現項目目標相關的其他因素確定，采購文件未規定的評審因素和標準不得作為評審依據。如此一來，采購人、采購代理機構和評審專家便沒有通過評分操控中標、成交結果的機會。

對于需要供應商提供解決方案的項目，可以結合需求調查的情況，根據不同技術路線及相關指標的重要性和優先級，設定客觀、量化的評審因素、分值和權重。若供應商經驗和能力對履約有直接影響，可以適當考慮其履約能力要求并合理設置分值、權重。在競爭性磋商或合作創新采購項目中，如果需要與供應商磋商或談判才能最終確定評審因素、標準和計分規則，那么無論評審標準如何隨采購需求變化，采購文件規定的主要評審因素及其權重不得改變。換言之，按照最終確定的標準進行評審的原則不得改變，按照量化指標對應計分標準打分的原則不得改變，且應向參與最終報價的供應商公開。筆者認為，圍繞采購需求確定評審因素，并將其細化、量化，使計分分值與量化指標對應，這既落實了采購人、代理機構的責任，也從源頭上杜絕了其操控評分的可能。

按照采購文件規定的評審標準和計分規則進行評審和打分，是評審專家的責任。因落實政府采購政策需進行價格調整的，應按照招標文件規定的扣除比例執行。評審專家只需要判斷投標、響應文件中的量化指標是否合理、是否滿足采購需求，并按照計分規則打分，無權自行解釋評審標準或改變計分規則。若發現采購文件存在歧義、重大缺陷或違反國家有關強制性規定，應停止評審并與采購人或采購代理機構溝通。

質疑與投訴的爭議處理機制，為采購人、采購代理機構實施綜合評分法提供了糾錯機會。若采購文件或評審標準存在差別待遇或歧視待遇、評審過程未按規定的評審標準和計分規則進行、綜合評分超出預期等，供應商認為采購文件、評審過程和中標、成交結果使自己權益受到損害的，可通過質疑投訴維護自身權益。采購人可組織復核或重組評審委員會重新評審。總之，政府采購評審特別是在采用綜合評分法進行評審時，評審因素、評分標準、計分規則和評分結果的公開透明尤為重要。質疑投訴機制為供應商提供了按照市場規則協商處理爭議的途徑。如果采購人、采購代理機構拒不配合，還可通過監督檢查和控告檢舉，確保政府采購評審和綜合評分法的公正性。

綜合評分法是定標方式，評定不能分離

政府采購以滿足實質性需求為前提，評審分為資格審查、符合性審查與確定中標成交供應商三個階段。通過資格審查的供應商不足法定數量不得進入符合性審查，通過符合性審查的供應商不足法定數量不得進入綜合評分或報價評審，從而將不滿足實質性要求的供應商拒之門外。通過資格審查和符合性審查，就意味著滿足采購文件規定的實質性需求。

需求標準統一的項目，供應商超出實質性需求的質量服務不影響報價及排序（即質量與服務相等），適用最低評標價法；需求客觀明確且技術復雜的項目，超出實質性需求的質量服務需對性價比進行綜合評價，適用綜合評分法。

綜合評分法是從滿足實質性需求的供應商中，優選性價比最高的評審方法。換言之，它是對供應商投標響應超出實質性需求部分的評審，是基于資格審查和符合性審查結果的評審和定標方法，綜合評分排名第一的供應商為中標、成交供應商。

優于需求量化指標的，按照采購文件規定的量化指標對應計分，而不是由專家決定分數；達不到需求量化指標的，不予計分，而不是扣分。未達到實質性需求量化指標的，應在符合性審查時否決，再從通過審查的供應商中優選綜合評分最高者。通過資格審查和符合性審查的供應商具備成為中標、成交供應商的基本條件。若中標、成交供應商拒絕履行合同或無法履行合同，采購人可以按照候選人名單順延確定。若拋開綜合評分排序確定中標、成交供應商，則不符合政府采購優選供應商的初衷和目標。

因此，政府采購確定中標、成交供應商無法與綜合評分或價格評審分離，綜合評分或價格評審也無法與資格審查、符合性審查分離，評定不可能分離。

筆者認為，綜合評分法與資格審查、符合性審查不能分離，更不能替代。對供應商履約能力的評審屬于資格審查范疇，包括供應商是否具備履行合同所必需的設備、專業技術能力和業績等，是《政府采購法》對供應商的資格要求。若將設備、人員專業技術能力及業績作為綜合評分法的評分項，一是會弱化資格審查，導致無法有效攔截設備、人員專業能力不足的供應商；二是可能導致供應商以低報價來彌補能力不足。

綜合評分法是形式評審，不能代替驗收

政府采購評審是依照采購文件規定的采購需求和評審規則，對供應商投標響應文件進行的形式評審。供應商的報價和投標響應文件中的證明材料，僅是其滿足采購需求的承諾能力和履約意愿的表達。即使通過樣品評審或現場演示，也只能說明供應商具備采購文件要求的履約能力，并非實際履約或交付。

評審僅能評判供應商提供的證明材料是否符合采購文件要求，但形式評審不能認定證明材料造假，不能評判供應商履約能力高低，不能保證供應商履約，更不可能替代驗收。綜合評分法是在供應商滿足實質性需求的前提下，對其投標響應超出采購人實質性需求部分的評審，只能證明其具備超出實質性需求部分的履約能力和履約意愿，同樣不能代替驗收。

雖然政府采購法律法規賦予評審專家要求供應商澄清和提供證明材料的權力，但評審作為形式審查只能從供應商提供的證明材料中判斷是否存在問題，無法保證所有虛假投標被及時發現，也無法保證中標、成交供應商一定簽訂合同、履行合同并通過驗收。換言之，評審終究不能替代驗收。只有完善采購需求與履約驗收管理制度，加強保證金和社會信用管理，才能從根本上解決供應商低價、虛假中標后無法履約的問題。

綜上所述，雖然綜合評分法是政府采購常用評審方法，但業內對其在適用范圍、規則制定、評定分離和結果運用等方面，理念認識上仍存在一定誤區，實踐操作中亦有錯誤做法。通過為綜合評分法正名，將進一步加強理論探討、統一認識、規范操作。

（作者系湖南省財政廳政府采購處一級調研員）

【政采小百科】

與政府采購各項制度一樣，綜合評分法經過不斷修訂完善，已逐步脫離《中華人民共和國招標投標法》的綜合評價法和《中華人民共和國建筑法》的綜合評估法的制度體系，內涵和外延在持續擴展。

綜合評價法以最大限度地滿足招標文件規定的各項要求和評價標準為目標，將報價不得低于成本作為實質性要求，但不強調各項要求和評價標準必須量化，也不強調計分與量化指標對應。

綜合評估法以法定資質登記和執業資格證書許可為前提，資格審查和符合性審查實際上由資質審查替代，招標文件的各項要求和評價標準基本固定，施工組織設計或者施工方案、投標人及項目經理業績作為評審因素。

除了主體責任、爭議處理等差異外，綜合評分法的評審因素和標準日趨獨特。但在實踐中，政府采購評審仍然深受前述方法影響，相關質疑投訴居高不下，各級監督管理部門的處理決定也不盡一致。

在《中華人民共和國政府采購法實施條例》出臺后，特別是在《深化政府采購制度改革方案》的指引下，政府采購的評審辦法與時俱進，在不斷完善中逐步向《政府采購協定》（GPA）和《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）等國際通行規則靠攏。

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