如何強化集采機構執行主體作用

李琛 李喜洲

隨著政府采購制度改革的推進，我國集中采購的優勢逐步顯現，集采機構的執行主體作用也在加強，進而推進政府采購制度在實踐中不斷完善。但與此同時，政府采購工作也面臨著許多深層次問題，需要不斷探索和研究，以提升政府采購工作的執行力，使集采機構在經濟社會發展中更好地發揮作用。

集中采購面臨的主要困難

我國推行政府采購制度以來，已取得良好的社會效益，但也存在許多矛盾和問題，需要進一步深化認識，并在實踐中予以完善。

一是法律制度建設滯后，操作程序不夠完善，招標范本、工作流程設置規范程度不高，各地業務開展方式和內容存在差異，各行其是的問題較為突出。

二是社會各界仍有部分人不理解政府集中采購行為，存在規避采購、行政干預、計劃不規范、專家有權無責以及供應商誠信缺失等問題。

三是集采機構沒有統一主管部門，存在隸屬關系不統一、單位性質各異、機構設置層次不齊、交流渠道不暢通、上下級業務上缺乏指導和約束的問題。

四是集采機構法律地位和管理職能不明確，在執行中僅有組織采購程序的責任，缺乏法定職能對各方當事人進行監督和約束。

五是社會各界認識不盡統一，政府采購制度改革涉及社會各個領域，改革越向前推進，觸及的矛盾越深，碰到的難題越多，阻力就越大，也就越容易引起社會各界認識和理解上的差異。

集采機構設置現狀和困境

1．機構設置混亂和隸屬關系不統一。雖然《政府采購法》實施以來各地大力推進“管采分離”工作，但是由于《政府采購法》規定過于寬泛，國家也沒有明確規定集采機構的性質和隸屬關系，造成各地政府集采機構設置不統一。

2.集采機構的發展方向不明晰。各地集采機構設置不規范、不統一的現狀，對我國政府采購工作健康發展造成了一定影響。一是沒有統一的主管部門負責和管理集采機構，政府采購在執行層面上遇到的困難及問題難以交流和反映，國家有關政府采購的政策、法律法規以及上級指令也不能順暢地及時傳達到位。二是各機構之間沒有隸屬關系難以提供業務指導，從省級到市縣（區）集采機構之間的鏈條是斷開的，基層在業務上存在的困惑或問題，難以從根本上得到解決。三是執行部門性質差異，集采機構的作用難以充分發揮，尤其是自收自支事業單位或企業管理事業單位，在生存和履行職能的問題上，生存往往是第一位的，在不危急自身利益的前提下，才可能考慮國家經濟和社會發展目標的實現。這種情況不僅給政府采購監管帶來難度，對集采機構的發展也造成嚴重障礙，進而影響政府采購事業健康規范發展。

集采機構的建設發展模式

1.政府采購機構設置。目前我國集中采購存在的問題，主要是由于法制建設滯后、機構設置不合理造成的。國家有關文件要求政府采購必須實行“管采分離”是正確的選擇，但問題是如何理解“管采分離”，分離不是簡單的兩個部門、兩個機構設置問題，而是財政監管與采購執行部門職能、職責劃分和制度的分離，即使兩個機構設置不在一個部門，但仍然屬于政府部門，脫離不了這種工作性質。因此，在機構設置模式中，考慮到政府采購是國家財政支出的重要組成部分，為確保財政支出效益的監控，提高國家財政資金公共支出和服務的使用效益，建議國家設立政府采購委員會，在財政部下設政府采購局，內設政策法規司、采購執行司和監督管理司，統一負責全國政府采購政策法規的制定、操作執行、監督管理以及供應商投訴仲裁處理工作,從而形成中央、省（自治區、直轄市）、地（市）三級機構設置和職能劃分模式，按職責設置分別履行權限，各部門職能劃分清晰并相互制衡。同時也確立政府采購在財政支出中的重要地位。

2.建立高權威性的集采執行主體。市場經濟選擇了公共財政，公共財政選擇了政府采購。作為采購執行部門，集采機構在為采購人和供應商搭建和諧采購平臺過程中起著關鍵作用。為此，集采機構要首先為自己找準位置，并結合我國實踐和地區實際來定位。集采機構是由政府設立的公共事業單位，是政府采購的執行主體，是財政支出管理方式改革的實施者，是財政預算的具體執行環節。在發揮主渠道作用時，應將滿足公共利益需要放在首位，圍繞政府確定的重點項目做好集中采購，努力提高執行力和服務保障能力，服務財政改革、履行預算執行功能、落實政策規定、維護市場有序競爭、保障行政機關、事業單位等資源合理有效配置。

3.集采機構要為社會事業提供高效服務。政府采購作為政府公共支出改革的一部分，集采機構首先要給自己明確方向，在工作中以提供公共服務作為切入點，充分發揮為社會事業服務職能。在具體采購執行中貫徹政府改革意圖、政策目標、宏觀調控以及規范政府消費行為等，這本身就是政府施政行為的體現，具有公共服務性的特點。社會上對集采機構的認識和理解需要一個過程，只要各級領導高度關注和支持，集采機構加強宣傳解釋、溝通交流，會取得社會更多的理解、支持和配合。尤其是在政府采購工作轉型的同時，更要發揮其高效服務職能，把政府采購工作看作是為采購人、供應商以及為社會事業提供公共服務的有力舉措。

4．集采機構要力推和諧采購求發展。為使政府采購工作做到和諧采購，要充分考慮采購人和供應商的需求，并與其進行溝通和交流。集采機構要給采購人和供應商搭建一個公開、公平、公正的和諧采購平臺，要使采購人和供應商共同參與到集中采購工作中來，不能與采購人和供應商對立起來，孤立自己。對于采購人的需求應給予理解，不能單純地將采購人的需求認為是和供應商有利益關聯；對于采購人的習慣消費需求，要全面、客觀地進行分析和論證，要充分考慮采購人的傾向是以私利為目的還是出于為公利考慮，若有私利則需進行規避，要在公開、公平、公正采購的前提下杜絕其私利；要為采購人采購性價比最優的產品，從而使各方的需求得到最大化滿足。

對于企業來說，政府采購應該通過各種手段來激發企業的活力。因為在市場經濟條件下，企業是國家經濟發展最活躍的細胞，企業的生存和發展直接關系著國家經濟的發展，對實現社會和諧、建設美好社會至關重要。政府的公共職能之一是圍繞企業生存和發展提供服務。在為采購人和供應商提供交易平臺的同時，應該充分考慮如何讓企業公平、公正地進行公開交易。

5．集采機構要有所為有所不為。在具體業務上，首先集采機構應從初始節約財政資金上升為實現政策調控、支持經濟發展，要充分發揮政府采購的政策功能，從宏觀調控和政策支持的角度對節能環保、科技創新及當地企業發展予以扶持。其次是抓好通用產品、社會事業發展和事關民生項目采購，整合同類項目提高計劃執行力度；對于那些專業性強、有特殊性要求的項目也可將其納入有專業特長的機構去開展，作為主渠道的一種補充采購。再其次是提高工作效率，逐漸從零星采購向協議和批量采購發展，打造省或地區資源共享平臺，聯合采購、結果共享、責任同擔，共同維護市場有序競爭。此外要注重工作研究，要通過采購數據庫的建立與財政管理相掛鉤，對財政改革提出合理化建議。

集采機構操作執行處于采購行為的終端，常常成為問題和矛盾匯集的焦點，財政管理和改革的很多問題在這里都能反映出來，比如預算編制、資產管理、政策落實等。政府采購作為預算計劃的重要執行者，按照市場經濟的規則，具體執行項目并使用財政資金。因此，在采購實施過程中，要充分利用掌握的可靠基礎數據進行工作研究，分析預算編制的完整性和公平性、資產配置標準、資金安全和效率等，為部門預算編制、資產管理、國庫集中支付制度改革等相關政策的制定提供分析參考依據。(作者單位：新疆維吾爾自治區財政廳)