在競爭與保密間尋找最佳點

■ 本報記者 馮藝

  涉密項目采購如何正確把握，對采購人單位而言頗為不易。
  近日，某采購人單位對某涉密項目進行公開招標，共有3家具有保密資質的廠商前來投標。招標結束后，落標供應商質疑認為，采購人對涉密項目進行公開招標會導致國家秘密泄漏，其采購行為違法，采購結果無效。該項目從被質疑、被投訴，最終進入行政復議。采購人認為，采購信息并非涉密，并未泄露國家秘密，希望通過公開招標方式做到充分競爭，采購到理想的產品，不想卻惹來質疑投訴。面對涉密采購相關法律法規尚不健全的現狀，涉密項目的界定、采購標準以及采購方式難以把握成為采購人的共識。

如何界定采購項目是否涉密

   “對于涉密采購，誰有權認定采購項目是否涉密以及主要依據哪些法律是首先需要搞清楚的問題。”國際關系學院公共市場與政府采購研究所副所長趙勇強調。
  一些采購人認為，法律已經賦予了其定密權，理由是《保密法》第14條規定，機關、單位對所產生的國家秘密事項，應當按照國家秘密及其密級的具體范圍的規定確定密級，同時確定保密期限和知悉范圍。因此，政府采購監管部門在審批采購項目時，經常遇到采購人僅出具單位內部保密工作委員會對采購項目涉密認定證明的情況。
  “我們目前判斷項目是否涉密的主要依據是保密部門的相關證明，如果采購單位出具保密局的證明文件，我們一般就認定為涉密項目，我們覺得這樣比較穩妥。”貴州省財政廳政府采購處副處長楊仲君告訴記者。記者采訪了解到，一些地方政府采購監管部門在具體審批工作中，大都依據同級保密局出具的項目涉密確認材料進行審批。而《中央單位變更政府采購方式審批管理暫行辦法》中也明確規定，因采購任務涉及國家秘密需變更采購方式的，中央單位應當提供由國家保密機關出具的、證明本項目為涉密采購項目的文件。
  趙勇認為，《政府采購法》和《招標投標法》都把涉及國家秘密的采購排除在外，不予適用。在這種情況下，對于涉密項目的界定就應該由保密局這樣的權威部門依據《保密法》來進行認定，采購人甚至其他政府采購當事人都不應該成為認定主體。

在政府采購與保密之間權衡

   一位中央單位政府采購相關負責人在談及涉密采購問題時，表示實際工作中如何操作很難把握。“涉密項目與其他項目采購最大的區別就是不能公開，而政府采購的基本原則之一是要充分競爭，做到公開、公平、公正，而從現有政策法規層面上看，采購過程的安全保密在國內仍是空白。”這位負責人認為，目前還缺乏對涉密項目采購的具體標準、范圍和工作要求等的規范，還無法實現對涉密采購的有效指導與規范管理。因此，被質疑利用涉密采購規避公開招標的案例時有發生。
  “不排除有采購人以涉密為由逃避政府采購或規避公開招標的可能，但大多數采購人是由于把握不好項目的涉密程度和范圍，干脆把整個項目全部按照涉密采購程序進行操作以避免泄密風險。”重慶市財政局政府采購處副處長張云帆說。   
  某中央單位采購人也坦言，如果因涉密原因沒有走政府采購程序，造成的后果可能只是競爭性的降低。而執行政府采購，由于采購過程中操作失誤等各種因素造成的泄密，責任則是不可估量的，一旦給國家造成損失，后果更是不堪設想。所以，如果讓采購人在執行政府采購程序實現競爭最大化與保護國家秘密避免泄密風險兩者中做選擇，后者在采購人看來意義更為重要。
  從經濟學“成本與收益”的角度來看，趙勇認為，涉密采購涉及保密與公開競爭的成本、收益問題，采購人需權衡兩者。一個項目被認定為涉密，所用電腦、打印設備以及相關配件材料都會有別于普通設備，具有較高保密成本的。“2009年修訂《保密法》時，把涉密范圍、期限作了修改，將經過事后考量認為本不應屬于涉密的項目排除在外，目的就是要降低保密成本。”趙勇說，而保密工作的收益就是國家安全與國家利益得到保障，但不可避免妨礙了市場競爭。反之，采用公開招標方式采購的收益就是市場充分競爭，獲得最優價格和配置，卻可能存在一定的泄密風險。趙勇表示，這兩者之間的權衡問題不光在中國存在，政府采購發展多年的發達國家也普遍面臨。

涉密項目也可以公開招標

   記者采訪了解到，仍然有一部分采購人在項目涉密的情況下仍繼續履行政府采購程序，出發點主要是希望借助政府采購現有操作程序，在確保涉密信息安全的基礎上，不斷提高涉密項目采購的質量、效益和水平。但多數項目采用了單一來源、競爭性談判和邀請招標等方式進行采購。那么，涉密項目就完全不能采用公開招標方式進行采購嗎？
  在多數業內專家看來，答案是否定的。專家認為，涉密項目能否公開招標是由項目本身的特殊性以及處于采購程序的不同階段所決定的。對于項目本身的特殊性而言，可以分為2種情況：一種情況是項目本身涉密，只要招標文件提到這個項目就有泄密危險，連采購信息也要絕對保密，這種情況一定不能采用公開招標方式。另一種情況是項目本身不涉密，采購信息可以公開，只是采購的具體內容涉密。此外，在整個采購流程中的不同環節也決定該項目是否可以公開招標，比如家具、空調等產品采購，如果其使用單位的地址信息涉密，那么只在安裝環節涉及保密問題，而購買家具和空調設備本身并不涉及保密問題，因此在設備采購環節就可以采用公開招標。也就是說，涉密項目能不能公開招標不可一概而論。
  “實際操作中，如果我們認為設備本身并不涉密，那么對于一些涉密項目中的設備采購，原則上鼓勵公開招標。”某中央單位政府采購相關負責人向記者介紹說，具體做法是先判斷該涉密項目是否可以進行拆分，通用設備采用公開招標的方式采購，具有特殊功能、有泄密可能的關鍵項目則剝離出來采用其他方式采購，而對于非公開招標方式采購的涉密項目，依靠嚴格的審批程序和內部監督手段來規范采購行為。
  趙勇認為，一個涉密采購項目，在采購過程中是否存在泄密，跟這個項目是否公開招標沒有關系，“這不是一個招投標的問題，而是保密操作的問題。”趙勇說，采購人首先要認真考量這個項目所要保密的內容，要非常明確地知道哪些信息是屬于《保密法》規定的保密內容，在采購過程中可能會泄露哪些本應該保密的信息。“有可能這個項目采購可以進行公開招標，但在招標過程中由于實際操作出現的失誤將一些本不該公開的信息公開了而導致泄密。”趙勇說，“如果操作不當，即使是采用單一來源方式采購，也有可能存在泄密。”

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《保密法》相關規定

  第五條  國家保密行政管理部門主管全國的保密工作。縣級以上地方各級保密行政管理部門主管本行政區域的保密工作。
  第十三條  確定國家秘密的密級，應當遵守定密權限。中央國家機關、省級機關及其授權的機關、單位可以確定絕密級、機密級和秘密級國家秘密；設區的市、自治州一級的機關及其授權的機關、單位可以確定機密級和秘密級國家秘密。具體的定密權限、授權范圍由國家保密行政管理部門規定。
  機關、單位執行上級確定的國家秘密事項，需要定密的，根據所執行的國家秘密事項的密級確定。下級機關、單位認為本機關、本單位產生的有關定密事項屬于上級機關、單位的定密權限，應當先行采取保密措施，并立即報請上級機關、單位確定；沒有上級機關、單位的，應當立即提請有相應定密權限的業務主管部門或者保密行政管理部門確定。
  公安、國家安全機關在其工作范圍內按照規定的權限確定國家秘密的密級。
  第三十六條  涉密人員上崗應當經過保密教育培訓，掌握保密知識技能，簽訂保密承諾書，嚴格遵守保密規章制度，不得以任何方式泄露國家秘密。
  第四十條  國家工作人員或者其他公民發現國家秘密已經泄露或者可能泄露時，應當立即采取補救措施并及時報告有關機關、單位。機關、單位接到報告后，應當立即作出處理，并及時向保密行政管理部門報告。（整理/馮藝）