政采合同法律制度的完善路徑

◆主辦單位：中國政府采購報社

◆協辦單位：聯想集團

 

 

■ 洪云鋼

 

隨著2002 年《政府采購法》的頒布，我國政府采購制度法律框架已經初步形成。但由于我國政府采購法律體系的基本制度不夠完善，尤其是政府采購合同法律制度在設計的系統性和科學性上存在弊端，使我國政府采購法律制度的踐行效果與制度建立的目標之間存有一定的差距。

 

 

《政府采購法》明確規定：“政府采購合同適用合同法。”這一基本定位是《政府采購法》起草過程中的重大成就之一，這為我國政府采購合同法律制度的構建奠定了良好的基礎。但是，如果不能切實按照《合同法》的原理和精神，系統科學地去設計政府采購合同法律制度的具體規則，那么“平等主體間民事權利義務關系”只能是一句口號。從合同的產生到結束，一份合同要經過訂立、生效、履行、變動和終止的歷程。由于政府采購行為的特殊性，其訂立過程比普通的民商事合同復雜，合同訂立程序方面的問題因采購方式和采購程序法律規制的相對獨立性而從政府采購合同法律規制中分離出來。所以，在政府采購法律框架下，采購合同的法律規制針對的就是除合同訂立程序之外的采購合同的生效、履行、變動和終止這些方面的問題。

 

第一，合同成立生效時間不確定而催生了責任界定的模糊地帶。按照《政府采購法》的規定，采購人與中標、成交供應商應當在中標、成交通知書發出之日起30日內，按照采購文件確定的事項簽訂政府采購合同。中標、成交通知書對采購人和中標、成交供應商均具有法律效力。中標、成交通知書發出后，采購人改變中標、成交結果的，或者中標、成交供應商放棄中標、成交項目的，應當依法承擔法律責任。但是《政府采購法》中沒有對合同成立生效的時間作出明確規定，也沒有明確上述“法律效力”為何種效力，“法律責任”為何種責任，以至于在實踐中無法確定在雙方當事人簽訂政府采購合同文本之前，任何一方當事人的不當行為應當界定為合同生效之前的締約過失行為還是合同生效之后的違約行為，進而無法確定違反義務的當事人應當承擔責任的具體方式。

 

第二，合同權利義務配置不合理而削弱了競爭機制的公平基礎。根據我國《政府采購法》和實踐中的做法，供應商僅有的主要權利即要求采購人付款，而對應的采購人的主要義務——支付合同價款卻幾乎沒有任何時間及方式的條件限制。政府采購合同雙方當事人的權利義務配置比重相差懸殊，使本就處于弱勢地位的供應商根本無法有效主張自己的合法權利。

 

第三，合同變動及終止條件不明確而強化了采購人濫用權利的天然優勢。政府采購合同履行過程中，合同部分轉讓、變更、中止或終止的決定權均在采購人一方。而我國的《政府采購法》對合同部分轉讓的適用條件未作任何規定，對合同變更、中止或終止的適用條件也只籠統地表述為“政府采購合同繼續履行將損害國家利益和社會公共利益的”。

 

 

第一，明確合同的成立生效時間并調整相應的責任承擔。

 

如果將政府采購合同成立生效時間確定為中標、成交通知書到達中標、成交供應商的時間，就要規定中標、成交通知書到達的合理期限。就政府采購而言，由于參與投標的供應商不會在其投標文件中載明要求采購方答復的期限（即承諾期限）。那么就應當適用合同法的特別規定，即以非對話方式作出的要約中沒有確定承諾期限的，承諾應當在合理期限內到達。這種情形下規定承諾的合理期限即中標、成交通知書到達的合理期限至關重要。相應地，在合理期限過后采購人與中標、成交供應商中任何一方拒絕與另一方簽訂政府采購合同的行為將被視為違約行為，須承擔違約責任，采購人應當在招標文件中明確不簽訂合同的違約金數額以及遲延履行的違約金數額。如果將政府采購合同成立生效時間確定為政府采購合同雙方當事人在合同文本上簽字蓋章的時間，那么在合同簽訂之前采購人與中標、成交供應商中任何一方拒絕與另一方簽訂政府采購合同的行為被視為締約過失行為，須承擔締約過失責任。相應地，采購人可以在招標文件中明確成交、中標供應商不簽訂合同的締約過失責任，如投標保證金。在這種情形下，投標保證金數額的確定就成為了關鍵。

 

第二，規定合同必備條款并豐富合同文本種類。

 

應當規范政府采購合同必備條款，對政府采購合同雙方當事人的權利義務配置以及合同變更、中止或終止的適用條件作出更加明確的、科學合理的規定，對采購人的權利進行適當限制，適當補充供應商的權利，尤其是要明確規定采購人單方行使變更、中止或終止合同權利的適用條件以及供應商提出變更、中止或終止合同的適用情形，以此維護供應商基于合同平等主體身份的合法權利并降低采購人濫用權利的風險。相應地，對于采購人的義務也應適當增加和強化，特別是要明確規定采購人對于供應商履約的配合事項以及采購人的付款期限、方式等付款條件，應當將審批或備案規定為采購人一方的法定義務，在規定付款條件時將有關因素如時間考慮在內即可，使采購人無法以需要審批或備案等理由拖延履行甚至不履行其合同義務。同時，可以根據政府采購合同標的種類的不同，分別規定適合對應種類采購合同的必備條款和相應的文本格式。

 

第三，進一步健全合同監管制度，并嘗試設立采購合同官。

 

《政府采購法》規定：“采購人或者其委托的采購代理機構應當組織對供應商履約的驗收。”顯然，這一規定改變了驗收主體的中立性的基本原則，且更不必說驗收標準、驗收程序等的立法空白了。立法機關不妨借鑒一下美國的采購合同官制度。根據美國聯邦采購規程的規定，每個政府采購事項都規定有首席合同官和專屬合同官，供應商可以知道具體是誰及其在政府采購過程中的具體作用。這樣能夠縮小監督的范圍，使監督對象更加明確、監督內容更加具體，極大地壓縮了腐敗因素的滲透空間，最大程度地實現政府采購的公開、公平、公正和高效。

 

（作者單位：安徽大學）