非招標管理直面實踐難題

■ 非招標辦法（征求意見稿）重點看（2）

非招標管理直面實踐難題

■ 本報記者 賈璐 實習生 程紅琳

《政府采購非招標采購方式管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《辦法》）第二章為一般規定部分，共26條。在業內人士看來，部分條款對實踐中的難點問題作出了有針對性的規定。

預算項目界定化整為零

【重點條款導航】

第五條 在一個財政年度內，采購人將一個預算項目下的同一品目或者類別的貨物、服務，采用公開招標以外的方式多次采購，累計資金數額超過公開招標數額標準的，屬于以化整為零方式規避公開招標，但項目預算調整的或者依法經批準采用公開招標以外方式采購的除外。

【條款解析】

某年3月，A單位通過競爭性談判采購了共計40萬元的打印機；5月，通過詢價采購了約50萬元的一體機；10月，通過競爭性談判采購了逾60萬元的打印機。據了解，該地的公開招標數額標準為120萬元。由于一體機具有打印功能，A單位此舉是否屬于以化整為零方式規避公開招標？ “哪些產品屬同一類？打印機和一體機算不算同一類？桌子和椅子是不是同一類？對于這些問題，不同的人可能有不同的認識。” 浙江省財政廳政府采購監管處張旭東指出：“本條款將化整為零的判斷標準統一到預算項目，突出了政府采購的財政預算執行屬性，是財政管理的應有之義。”

同時，本條款也明確例外情況，即項目預算調整的或者依法經批準采用公開招標以外方式采購的不屬于化整為零的范疇。

曾供職于政府采購法律咨詢行業數年的律師高虹靜分析指出，因工程項目很難被拆分、肢解，幾乎不存在化整為零的現象，應當是出于這種原因，本條款未涉及工程項目。

【業內觀點】

接受記者采訪的大多數業內人士表示，本條款對化整為零作出進一步的界定，為監督部門提供了明確的判定依據。

“這條規定參照了國際慣例，在起草《招標投標法》和制訂政府采購法律法規時都曾考慮加入類似條款，但因執行和檢查存在較大難度，最終沒能實現。”國信招標集團總工程師荊貴鎖表示：“如果今后能夠執行這一規定，應該是一種進步。” 

“浙江等地多年來均按預算項目的標準界定化整為零，取得了良好的效果。本條款是對實踐中先進經驗的汲取，相信能有效約束采購單位化整為零的現象。”一位業內專家表示。

此外，《政府采購法》第二十八條規定“采購人不得將應當以公開招標方式采購的貨物或者服務化整為零或者以其他任何方式規避公開招標采購”，但在法律責任部分并無相應的處罰條款。因此，一位不愿具名的實踐工作者建議：“應明確規避公開招標的法律責任和實施處罰的主體，便于監督。否則規定再細，處罰措施不到位，這一條款也會名存實亡。”

明確工程項目采購方式變更

【重點條款導航】

第六條 達到公開招標數額的貨物、服務項目，或者達到招標規模標準、依法不進行招標的工程項目，申請采用非招標采購方式采購的，申請人應當向財政部門提交以下材料并對材料的真實性負責：

（一）項目基本情況說明；

（二）項目預算金額和預算批復文件，或者資金來源證明；

（三）擬申請采用的采購方式和理由；

（四）財政部門要求的其他相關證明材料。

 申請采用單一來源采購方式，屬于本辦法第四十三條第一項情形的，還需提供三名以上專業人員的論證意見、專業人員名單以及在省級以上財政部門指定媒體上公示的情況。

【條款解析】

 這是近日發生在某地采購代理機構的真實事件。某采購單位以“以前一直是找這家供應商采購的”為由申請單一來源，被財政部門批準。采購計劃書報到采購代理機構后，采購代理機構認為采購單位申請單一來源的依據并不充分，但是苦于法律上無規定，因此束手無策。

“本條出臺后，今后嚴肅采購單位申請單一來源行為就有依據了。” 該采購代理機構負責人欣喜地表示。

本條是對公開招標轉為非招標采購方式的審批程序性規定。第一款明確了貨物、服務、工程申請非招標采購方式時需提供的材料；第二款規定了以“只能從唯一供應商處采購的”為理由，申請單一來源時，所需的申請材料和論證、公示方法。

其中，關于貨物、服務項目申請變更采購方式時，需提供的程序性材料，與之前變更采購方式時要審查的程序和規范性文件一致。而單一來源的論證與公示，則借鑒了實踐中的成熟經驗。 

“本條的焦點是明確提出了工程項目變更采購方式的問題。”高虹靜指出：“為什么要將工程項目納入此條呢？因為雖然《政府采購法》第四條規定工程招投標適用于《招標投標法》，但是事實上工程項目也存在特殊情況無法招標投標的時候。那么此時如果采用了競爭性談判或單一來源等非招標方式，實際上又需要適用《政府采購法》。”

對于本條第二款，張旭東認為，《政府采購法》實施以來，就如何有效規范單一來源采購方式申請和審批，防止單一來源的濫用，促進單一來源采購的透明度，全國各地都進行了有益的探索。如，浙江于2007年制定《浙江省政府采購方式和采購類型審批管理辦法》，規定凡采購單位申請單一來源采購，應提供申請報告、審批表、專家論證意見等六項材料，由財政部門在指定媒體公示，公示無異議的予以批準。

【業內人士觀點】

近九成接受記者采訪的業內人士均表示，很高興地看到本條將實踐中的做法以法律的形式固定下來，彌補了政府采購法律空白。

高虹靜認為，對于工程項目變更采購方式，實踐操作中可能還會遇到新的問題。一位不愿具名的一線操作者則指出，針對本條第二款中的“專家論證”，應出臺操作細則規范，否則很容易流于形式。而廣東省深圳市財政委員會政府采購監督管理辦公室汪泳建議，在單一來源采購方式的申請在本條規定的論證、公示基礎上，還可以建立供應商舉證機制。