政府采購天然合乎追求績(jī)效邏輯

政府采購天然合乎追求績(jī)效邏輯

——訪財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康

■ 本報(bào)記者 顏曉巖  趙家旺  賈璐

櫛風(fēng)沐雨、披荊斬棘，《政府采購法》實(shí)施將滿10周年。10年探索之旅，理論研究一直站在最前沿。站在下一個(gè)10年的路口，公共財(cái)政改革框架下的政府采購，被給予了怎樣的理論關(guān)注和期許？日前，《中國(guó)政府采購報(bào)》記者采訪了著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康。

“物有所值”：未來的采購觀

《中國(guó)政府采購報(bào)》：最近，讀完了您牽頭撰寫的《英國(guó)、歐盟政府采購考察報(bào)告》（注：11月9日-12月4日，在《中國(guó)政府采購報(bào)》分期刊載），發(fā)現(xiàn)其中有許多關(guān)于歐盟和英國(guó)政府采購核心理念的論述。

眾所周知，在我國(guó)政府采購制度剛剛興起的時(shí)候，當(dāng)時(shí)業(yè)界認(rèn)為政府采購就是為了節(jié)約財(cái)政資金，并將節(jié)支率當(dāng)作最重要的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之一。而如今，在《政府采購法》實(shí)施10周年之際，您在報(bào)告中提出，政府采購不應(yīng)只看價(jià)格，還應(yīng)將綠色、節(jié)能、環(huán)保等全生命周期中該產(chǎn)品的表現(xiàn)都考慮進(jìn)來，實(shí)現(xiàn)“物有所值”。

賈康：是的。我認(rèn)為，在政府采購改革啟動(dòng)、制度剛建立的初始階段，將節(jié)支率作為標(biāo)桿性考核標(biāo)準(zhǔn)是必要的、正常的，最開始可能有10%以上的節(jié)支率。但是現(xiàn)在，在政府采購制度及預(yù)算編制、執(zhí)行等工作成熟之后，就不可能年年都可以在預(yù)算的基礎(chǔ)上節(jié)約10%以上的資金了。這時(shí)候，政府采購的理念就應(yīng)自然轉(zhuǎn)到“物有所值”上去，這是非常合乎邏輯的。   

《中國(guó)政府采購報(bào)》：但是，“物有所值”是一個(gè)理念，這個(gè)理念可以被量化嗎？在具體的采購活動(dòng)中好把握嗎？

賈康：作為一個(gè)理念，“物有所值”必須具體到一個(gè)項(xiàng)目涉及的多目標(biāo)組合的評(píng)價(jià)體系、評(píng)價(jià)方法上。

具體的評(píng)價(jià)體系，正好涉及你們前面提到的關(guān)鍵詞。一個(gè)是生命全周期，它直接關(guān)系到每一個(gè)具體采購項(xiàng)目的實(shí)際平均成本。比如說，兩個(gè)東西的價(jià)格都是一萬塊錢，一個(gè)能用5年，一個(gè)能用10年，當(dāng)然我們應(yīng)該選擇能用10年的。

另一個(gè)就是更為綜合性的績(jī)效概念?？?jī)效概念，就是把某物覆蓋的時(shí)間、它的各種性價(jià)比指標(biāo)以及其他有必要考慮的因素，用一個(gè)數(shù)學(xué)公式表示出來。

相關(guān)的考慮因素更多樣、更豐富后，在“物有所值”理念指導(dǎo)下，政府采購的具體考評(píng)方式就可以向績(jī)效化方向推進(jìn)，從而進(jìn)一步提升采購活動(dòng)所能獲取的效益。

《中國(guó)政府采購報(bào)》：我們非常贊同您的觀點(diǎn)，但是“物有所值”理念，也許會(huì)面臨著與客觀現(xiàn)實(shí)無法統(tǒng)一的問題。

一方面，政府采購在某種程度上已陷入了“價(jià)格一定要低”的輿論氛圍。另一方面，目前社會(huì)輿論還有些“政府采購‘質(zhì)次價(jià)高’”的聲音，但事實(shí)上許多產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)，并不是全生命周期概念上的價(jià)格，而是某一個(gè)時(shí)間點(diǎn)的促銷價(jià)，或者是一個(gè)不包括相關(guān)服務(wù)的產(chǎn)品裸價(jià)，這樣的價(jià)格跟政府采購價(jià)相比，政府采購價(jià)就沒有優(yōu)勢(shì)。

賈康：在具體的采購過程中，我們不妨來進(jìn)行一下對(duì)比。比如功能和配置都一樣的兩臺(tái)計(jì)算機(jī)，其中A產(chǎn)品的使用壽命是5年，B產(chǎn)品的使用壽命是3年。如果某次招標(biāo)以長(zhǎng)期使用為訴求，那我們就應(yīng)該考慮將A產(chǎn)品作為第一選擇；如果只是短期使用，那就應(yīng)該選擇B產(chǎn)品。就是說，我們可以通過相關(guān)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系來處理這種情況下產(chǎn)品之間的對(duì)比。

至于社會(huì)輿論反映的政府采購價(jià)高于市場(chǎng)價(jià)的問題，我認(rèn)為，至少存在兩種可能性：一個(gè)是確實(shí)有少數(shù)不良案例，將特殊因素體現(xiàn)在價(jià)格上，那么這種情況下的“政府采購價(jià)高于市場(chǎng)價(jià)”并不能反映政府采購的基本情況。

另外一個(gè)可能性是，看起來政府采購的價(jià)格比較高，但是質(zhì)量并不次，只是公眾會(huì)以價(jià)錢略高為攻擊點(diǎn)，將政府采購說成是質(zhì)次價(jià)高。其實(shí)，政府采購的產(chǎn)品，雖然價(jià)格可能比同類產(chǎn)品略高，但某些功能可能明顯優(yōu)于價(jià)格低的產(chǎn)品。這樣擺事實(shí)講道理之后，對(duì)政府采購質(zhì)次價(jià)高的成見就可以不攻自破。

《中國(guó)政府采購報(bào)》：那么您覺得，在下一個(gè)10年中，政府采購“物有所值”理念的推廣是否會(huì)有難度？

賈康：肯定會(huì)有一定難度，但是“物有所值”理念完全吻合財(cái)政部中心工作中推進(jìn)績(jī)效考評(píng)的要求，一定會(huì)是未來采購觀的重要組成部分。

公眾對(duì)政府采購的質(zhì)詢是正能量

《中國(guó)政府采購報(bào)》：在多次實(shí)地采訪中我們發(fā)現(xiàn)，許多地方公開招標(biāo)的中標(biāo)價(jià)都偏高，因?yàn)橹荒苡幸淮螆?bào)價(jià)。我們也了解到，現(xiàn)在一些西方國(guó)家在采購活動(dòng)中，并不以公開招標(biāo)為主，而更多地采取其他更適宜的采購方法，比如邀請(qǐng)招標(biāo)、談判等。您認(rèn)為我們是否可以借鑒這種做法？

賈康：如果在相對(duì)而言比較成熟穩(wěn)定的領(lǐng)域，有資質(zhì)的廠商已經(jīng)被大致鎖定在一個(gè)范圍內(nèi)，且市場(chǎng)變化不大，那么就沒有必要次次都公開招投標(biāo)。在這種情況下采取邀請(qǐng)招標(biāo)、談判等方法，肯定會(huì)節(jié)省成本。但是目前我國(guó)的政府采購事業(yè)仍處于起步階段，尚未進(jìn)入較成熟穩(wěn)定的階段，我個(gè)人還是傾向于仍注重以公開招標(biāo)方式為主，這樣更利于樹立政府采購的公信力。

《中國(guó)政府采購報(bào)》：您覺得我國(guó)政府采購經(jīng)歷這十幾年的改革，仍未建立起足夠的公信力？

賈康：如果沒有經(jīng)過一定的培育階段，沒有經(jīng)過公開招標(biāo)樹立政府采購公信力的過程，直接進(jìn)入簡(jiǎn)單的詢價(jià)或競(jìng)爭(zhēng)性談判，那可能會(huì)出現(xiàn)很多懷疑。

我國(guó)政府采購這10年，如果具體領(lǐng)域具體分析，有些方面可能已經(jīng)具備模仿歐盟、英國(guó)采購模式的基礎(chǔ)，但在另外一些領(lǐng)域則未必。因?yàn)槲覀兊恼少徃母镌谶@十幾年中是逐漸推進(jìn)的。

《中國(guó)政府采購報(bào)》：許多業(yè)內(nèi)人士都表達(dá)一種觀點(diǎn)，認(rèn)為政府采購的理想目標(biāo)和終極目標(biāo)是通過建立靈活、簡(jiǎn)單、透明的采購程序，形成有競(jìng)爭(zhēng)力的采購合同，并最終實(shí)現(xiàn)采購的“物有所值”。您認(rèn)為，這種目標(biāo)在我國(guó)能實(shí)現(xiàn)嗎？

賈康：以歐盟經(jīng)驗(yàn)來看，從我國(guó)政府采購的遠(yuǎn)景來看，是可以看到這種可能性的。在某一個(gè)相對(duì)成熟的領(lǐng)域，有大體范圍相對(duì)清晰的有資質(zhì)的供應(yīng)商群體，那么就可以經(jīng)過相對(duì)靈活簡(jiǎn)便的程序，形成一個(gè)透明、有競(jìng)爭(zhēng)力的合同。

此外，在歐盟，所有的采購合同都必須在網(wǎng)上公開，無論誰有質(zhì)疑，都可以依照程序提出質(zhì)疑。這是一種很有效的社會(huì)監(jiān)督。

《中國(guó)政府采購報(bào)》：我國(guó)政府采購其實(shí)也利用了網(wǎng)絡(luò)。但是網(wǎng)絡(luò)的傳播有時(shí)也讓一些地方陷入了輿論的漩渦。

賈康：這是因?yàn)椋壳拔覀兙W(wǎng)絡(luò)的傳播力沒那么強(qiáng)，所以凡是涉及公開性、透明度等話題，都會(huì)在網(wǎng)友和公眾間掀起軒然大波。大家一起來評(píng)頭論足，甚至吹毛求疵，這個(gè)過程又是不可避免的。等到我國(guó)政府采購市場(chǎng)相對(duì)成熟后，社會(huì)公眾會(huì)相對(duì)理性，這種現(xiàn)象也會(huì)有所減少。

《中國(guó)政府采購報(bào)》：所以，現(xiàn)在政府采購信息的公開工作，盡管有些公眾、網(wǎng)友會(huì)吹毛求疵，但我們還是應(yīng)該堅(jiān)持去做。

賈康：對(duì)。我們政府采購信息的公開，應(yīng)該盡可能更細(xì)致、更廣泛，并積極、認(rèn)真、負(fù)責(zé)地回應(yīng)公眾的追問和質(zhì)詢。

《中國(guó)政府采購報(bào)》：政府采購部門涉及的都是政府部門和事業(yè)單位，采購人是預(yù)算單位，監(jiān)管部門屬于財(cái)政系統(tǒng)，集中采購機(jī)構(gòu)也多是事業(yè)單位。這些政府部門和事業(yè)單位公開的信息和數(shù)據(jù)，可能很難贏得網(wǎng)民的信任，有時(shí)候也確實(shí)經(jīng)不起網(wǎng)民的推敲。

賈康：你們說得非常專業(yè)。目前有些信息和數(shù)據(jù)確實(shí)經(jīng)不起推敲，經(jīng)不起別人質(zhì)詢，但我認(rèn)為，這恰恰是一個(gè)很好的動(dòng)力源。如果以此為優(yōu)化動(dòng)力，能用科學(xué)化、精細(xì)化方式把政府采購工作做得經(jīng)得起推敲，那這些推敲和質(zhì)詢就是一種正能量。

政采制度改革天然合乎績(jī)效邏輯

《中國(guó)政府采購報(bào)》：新的一年馬上就要到來了，政府采購有法可依的第二個(gè)10年將正拉開序幕。在這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，您認(rèn)為，我們應(yīng)該怎樣將政府采購與公共財(cái)政的其他政策有機(jī)、更緊密地結(jié)合在一起？

賈康：我認(rèn)為，今后一段時(shí)期，我們應(yīng)重點(diǎn)探討政府采購與績(jī)效管理改革銜接?？?jī)效管理，強(qiáng)調(diào)在事前、事中、事后以績(jī)效來約束一系列的責(zé)任人，強(qiáng)化預(yù)算全面績(jī)效管理，是今后公共財(cái)政改革的重點(diǎn)方向之一。作為公共財(cái)政改革的有機(jī)組成部分，政府采購制度改革的訴求之一便是“用財(cái)有效”，天然合乎我們現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)的追求績(jī)效的邏輯，因而在績(jī)效管理改革中扮演著重要的角色。

順應(yīng)這種邏輯，政府采購需要注重機(jī)制的優(yōu)化和信息手段的提升。在公共財(cái)政預(yù)算執(zhí)行中，許多問題與整個(gè)財(cái)政信息化程度有關(guān)。隨著信息化程度的提高，信息化可以為財(cái)政支出行為的決策和優(yōu)先排序，較高效地提供足夠的支撐依據(jù)，到那時(shí)現(xiàn)在看起來眾說紛紜、容易產(chǎn)生爭(zhēng)議的問題，都可能會(huì)迎刃而解。

《中國(guó)政府采購報(bào)》：除了績(jī)效管理以外，政府采購還可以在哪些方面有所作為？

賈康：我認(rèn)為，政府采購還應(yīng)更加適應(yīng)信息透明公開披露的觀念，通過政府采購這個(gè)媒介和橋梁，形成政府與公眾之間更好的互動(dòng)，這樣有利于提升政府公信力，有利于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和以后總體行政環(huán)境的和諧。

《中國(guó)政府采購報(bào)》：有一位政府采購從業(yè)者也曾經(jīng)表達(dá)過這樣一個(gè)心愿：政府采購在下一個(gè)10年如果發(fā)展得好的話，節(jié)約型政府、服務(wù)型政府的形象將會(huì)通過政府采購體現(xiàn)出來。

賈康：這是對(duì)的。過去毛主席講，權(quán)威不是人為樹立的，是在運(yùn)行中間形成的。政府公信力，就是通過每一個(gè)具體的事項(xiàng)，在讓公眾看得見、摸得著的情況下形成的。我們現(xiàn)在的政府采購，實(shí)際上也要通過每一個(gè)具體的采購案例，在這種周而復(fù)始的看得見、摸得著的過程中，傳遞和體現(xiàn)政府真正在一個(gè)越來越健康的形式下，推進(jìn)績(jī)效追求、公共服務(wù)追求以及公共利益的最大化。

賈康觀點(diǎn)

■ 我認(rèn)為，在政府采購改革啟動(dòng)、制度剛建立的初始階段，將節(jié)支率作為標(biāo)桿性考核標(biāo)準(zhǔn)是必要的、正常的。但是在政府采購制度逐漸成熟以后，就自然得轉(zhuǎn)到“物有所值”這個(gè)核心概念上去，這是非常合乎邏輯的。

■ “物有所值”理念完全吻合財(cái)政部中心工作中推進(jìn)績(jī)效考評(píng)的要求，一定會(huì)是未來采購觀的重要組成部分。

■ 目前，有些信息和數(shù)據(jù)確實(shí)經(jīng)不起推敲，經(jīng)不起別人的質(zhì)詢，但我認(rèn)為，這恰恰是一個(gè)很好的動(dòng)力源。如果以此為動(dòng)力，能用科學(xué)化、精細(xì)化方式將政府采購工作做得經(jīng)得起推敲，那這些質(zhì)詢就是一種正能量。

■ 政府采購制度建設(shè)作為公共財(cái)政的一個(gè)組成部分，是公共財(cái)政改革的一部分?？梢哉f，政府采購制度改革，天然合乎我們現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)的追求績(jī)效的邏輯。

■ 我們現(xiàn)在的政府采購，實(shí)際上也要通過每一個(gè)具體的采購案例，在這種周而復(fù)始的看得見、摸得著的過程中，傳遞和體現(xiàn)政府真正在一個(gè)越來越健康的形式下，推進(jìn)績(jī)效追求、公共服務(wù)追求以及公共利益的最大化。