GPA談判給國內(nèi)制度發(fā)展帶來什么

GPA談判給國內(nèi)制度發(fā)展帶來什么

本期嘉賓：

對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)中國WTO研究院副院長 屠新泉

中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院黨總支副書記 姜愛華

上海市財政局政府采購管理處副處長 王周歡

國家信息中心助理研究員、博士后  呂漢陽

主持人：本報實習(xí)記者  耿丹丹 程紅琳

屠新泉 GPA的透明度、公平、第三方監(jiān)督等規(guī)則將有助于改進和完善我國政府采購制度。

姜愛華 可利用我國尚未加入GPA的現(xiàn)實條件，為我國完善政府采購制度提供一個緩沖空間。

王周歡 政府采購走行政救濟的途徑是否為必然之選，值得反思。

呂漢陽 要系統(tǒng)設(shè)計政府采購評審制度，改進專家作用發(fā)揮的方式。

11月29日，我國向世界貿(mào)易組織（WTO）提交了加入《政府采購協(xié)議》（GPA）第四份出價。從第一次修改出價歷時近三年，到第二次的修改僅僅為一年多時間，再到此次遞交第四份出價，可以看出，我國加入GPA談判的進程正逐步加快。而隨著談判進程的推進和國內(nèi)政府采購改革的不斷深化，現(xiàn)實環(huán)境對調(diào)整和完善現(xiàn)行法律、法規(guī)及制度辦法提出了更高要求。

在此背景下，我國政府采購制度將呈現(xiàn)出何種發(fā)展趨勢，為了適應(yīng)當前情況，現(xiàn)有的制度又需要作出哪些調(diào)整和完善？就此，日前，《中國政府采購報》記者與部分業(yè)內(nèi)專家展開了探討。

◆ 機遇與挑戰(zhàn)并存

主持人：各位嘉賓，大家好！《政府采購法》實施10年來，我國政府采購改革取得了長足發(fā)展。在《政府采購法》頒布10周年及GPA談判進程加速的今天，國內(nèi)外環(huán)境將對我國政府采購制度產(chǎn)生哪些影響？

呂漢陽：2001年我國加入WTO時，國內(nèi)尚未建立政府采購制度，客觀上不適合簽署GPA。2002年《政府采購法》出臺后，我國建立起了一整套政府采購法律制度。在此基礎(chǔ)上，我國政府采購規(guī)模也保持了快速增長，全國政府采購規(guī)模由2005年的2928億元迅速增加到2011年的1.13萬億元，年均增長25%。

然而，由于我國政府采購制度建立時間較短，國內(nèi)尚未形成統(tǒng)一的政府采購大市場，在實際操作過程中不規(guī)范、不透明的行為時有發(fā)生。歐美發(fā)達國家通過200多年的實踐，建立了相對完善的政府采購制度及有序的政府采購市場。相比之下，中國難以在短時期內(nèi)走完這一過程。在現(xiàn)實國情下，中國政府采購的對外開放不可能一步到位，需要有一個國內(nèi)完善和國際開放的漸進式、互動式發(fā)展過程。中國需要時間進行政府采購制度的改進和完善，而加入GPA恰恰可以有效促進國內(nèi)政府采購制度的健全和發(fā)展。

屠新泉：加入GPA可能會給我國政府采購改革帶來兩方面的影響。一方面，我國可以以此為契機，促進政府采購體制的改革和完善；另一方面，GPA規(guī)則在國內(nèi)的實施將對我國現(xiàn)行政府采購制度提出更高要求。

值得引起關(guān)注的是，加入GPA將對現(xiàn)有政府采購體制帶來沖擊。這是由于我國的政府采購體制仍然不完善，法律間的協(xié)調(diào)及監(jiān)管的有效性等存在較為嚴重的問題。近年來頻頻發(fā)生的各類政府采購和工程招標中的腐敗、混亂現(xiàn)象正是這些問題的表現(xiàn)。從這個角度上來說，GPA的透明度、公開、公平、程序合理、第三方監(jiān)督等規(guī)則將有助于改進和完善我國政府采購制度。但不利的方面同樣在此，和WTO約束政府的政策不同，GPA直接管轄政府的采購行為。考慮到我國政府在經(jīng)濟中的突出作用，以及我國政府采購體制的種種問題，一旦加入GPA，有可能出現(xiàn)各級政府機關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)等頻繁受到其他參加方質(zhì)疑甚至是訴訟的情況，這無疑會是一個巨大的壓力和挑戰(zhàn)。

主持人：如同屠教授所說，加入GPA所帶來的體制上的沖擊值得關(guān)注。然而，近期因為全球經(jīng)濟不景氣出現(xiàn)的貿(mào)易保護主義趨勢，又為制度的調(diào)整增加了更多變數(shù)。關(guān)于這個問題，大家有何看法。

姜愛華：在國際貿(mào)易保護主義抬頭時，我們更有理由用政府采購制度來保護國內(nèi)市場。此前有國家認為，我國政府采購并沒有真正開放，其實，由于部分采購人存在傾向進口或外資企業(yè)產(chǎn)品的現(xiàn)象，我國政府采購市場的實際開放程度并不低。目前，部分GPA締約方一方面要求我國開放政府采購市場，另一方面又在保護自身國內(nèi)市場。我們可以利用我國尚未加入GPA的現(xiàn)實條件，為我國完善政府采購制度提供一個緩沖空間。

呂漢陽：從實行政府采購制度的國家來看，沒有哪個國家的政府采購市場是完全對外開放的，購買國貨已經(jīng)成為這些國家保護國內(nèi)企業(yè)和產(chǎn)品的通行做法之一。例如，美國作為政府采購制度較為完善的國家之一，其采購國貨制度最為嚴密。在我國，由于官方尚未出臺明確的國貨標準，對于國貨采購,還未形成完善的法律體系和行之有效的操作辦法。

屠新泉：正如兩位同行所說，目前在國際上,雖然多數(shù)國家未對購買國貨作出硬性要求，但在實際采購中恰恰相反，大部分GPA締約方購買本國產(chǎn)品的現(xiàn)象很普遍。其中，美國的政府采購相對比較開放，韓國是要求政府采購國貨的典型國家，而且推行較為成功。與此同時，日本購買本國產(chǎn)品的情況也具有典型性，國外產(chǎn)品很難進入該國政府采購市場，原因與其國情有一定關(guān)系，即政府和國民不喜歡進口商品。由此可見，政府購買國貨的實施操作不一定需要成文，可通過技術(shù)手段加以實現(xiàn)。

此外，對于如何界定國貨這一問題，應(yīng)盡量制定簡單的標準，比如原產(chǎn)地、貿(mào)易常用規(guī)則，或者只要在國內(nèi)組裝就可視為國貨等。

◆ 現(xiàn)有制度仍需完善

主持人：我們曾就GPA背景下對部分政府采購制度進行調(diào)整和完善這一問題，詢問了政府采購業(yè)內(nèi)監(jiān)管和操作部門工作人員。在他們提出需要改進的幾種制度中，完善供應(yīng)商救濟渠道、對投訴質(zhì)疑制度進行調(diào)整的呼聲頗高，各位如何看待這個問題？

王周歡：目前，我國政府采購救濟制度采取內(nèi)部救濟與外部救濟相結(jié)合、行政救濟與司法救濟相結(jié)合的方式，可以說是較為完善的。然而，自《政府采購法》實施以來，財政部門時而成為被告，且訴訟曠日持久的現(xiàn)象在社會產(chǎn)生了一定的負面影響。政府采購走行政救濟的途徑是否為必然之選，值得反思。

《政府采購法》規(guī)定，投訴人不服財政部門的投訴處理決定可以進行行政復(fù)議或行政訴訟，非為強制性規(guī)范，供應(yīng)商可選擇民事救濟的途徑，或依仲裁協(xié)議申請仲裁及民事訴訟。招標就其法律性質(zhì)，屬于締約的過程，因締約不當所致?lián)p害之事通過民事救濟的途徑更為合理。如果因財政部門不作為或有違法的行為，循行政救濟途徑應(yīng)屬當然。

呂漢陽：《政府采購法》第六章對質(zhì)疑投訴處理作出了規(guī)定，而制定時間早于《政府采購法》的《招標投標法》，對此并沒有專門規(guī)定。今年2月1日正式實施的《〈招標投標法〉實施條例》專設(shè)一章，對此進行補充。從兩部法來看，都有涉及投訴處理的基本規(guī)定，在財政部2004年頒布的的3個部長令中，其中一個便是《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》。這說明我國對于政府采購質(zhì)疑投訴的建章立制是非常重視的。按照GPA的要求，需要設(shè)立第三方質(zhì)疑投訴處理機構(gòu)，而財政部不屬于獨立的第三方。就目前情況而言，我國法律法規(guī)對質(zhì)疑投訴處理機構(gòu)的設(shè)置與GPA存在不一致的地方，未來一旦加入GPA可能要修改。

GPA的另一個特點是透明度建設(shè)。它不僅與信息公開、供應(yīng)商公平競爭有關(guān)，還與投訴處理息息相關(guān)。在投訴處理中，取證十分關(guān)鍵。從我國實踐情況看來，目前信息公開依然不夠充分，導(dǎo)致供應(yīng)商投訴過程中取證的來源存在問題，限制了供應(yīng)商救濟權(quán)利的使用。我國目前對投訴處理的制度安排不符合GPA要求。但是，這項制度該如何調(diào)整和完善，目前我國在這方面的研究不多、不深。

屠新泉：透明度原則是GPA最重要的原則之一，也是先進國家政府采購制度的基本共性。雖然我國的《政府采購法》中有相關(guān)原則，但缺乏強制實施的具體要求和規(guī)定。事實上，在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)高度普及的今天，實施透明度原則的成本和難度并不大，采購單位的意愿不高，有可能是出于為自己保留更大自由裁量權(quán)的需要。而這種自由裁量權(quán)正是導(dǎo)致貪污、腐敗、競爭性不足等問題的根源。

主持人：在對投訴質(zhì)疑制度的探討中，引申出來另一個問題，即目前質(zhì)疑評審專家評標是否合理的聲音越來越多。那么，在《政府采購法》實施10年后的今天，是否有必要對專家評審制度進行調(diào)整或完善？

屠新泉：我認為，應(yīng)該加大對評審結(jié)果的公開力度，由社會評判，這樣對解決后續(xù)爭議有很大幫助，使責(zé)任和權(quán)利更加匹配。同時，專家評審制度還有完善的空間，比如，評標時增強專家評審監(jiān)督、公示評標結(jié)果，將專家的聲譽、個人誠信、專業(yè)素質(zhì)、責(zé)任心、水平與評審職能掛鉤，或者采取其他方式懲戒。

呂漢陽：在立法之初，建立專家評審制度是當時考慮的一種理想狀態(tài)，即引入第三方專家進行客觀、獨立、公正的評審。但客觀地說，這種制度存在先天不足，將項目評審交給一個臨時抽取組建的非法人實體，其權(quán)利和責(zé)任不明確，一旦出現(xiàn)了質(zhì)疑或爭議，處理較為困難。而且專家們對項目也不了解，在短短的半天時間內(nèi)要對幾份甚至幾十份標書進行評定，其效果難以保證。從主觀上來看，目前專家評審制度不夠完善，如專家?guī)旆诸惒粔蚣毣瘜?dǎo)致抽取的專家業(yè)務(wù)類別不匹配、專家法律業(yè)務(wù)培訓(xùn)相對缺失等。從市場價值來看，專家的評標費不足以滿足部分知名專家的價值需求，導(dǎo)致專家有可能敷衍了事或者被某些利益主體收買。我認為，短期來看，彌補以上缺陷的做法是細化采購評審程序和流程，加強專家思想法律意識，讓其深刻了解政府采購的嚴肅性。長期來看，需要系統(tǒng)設(shè)計政府采購評審制度，改進專家作用發(fā)揮的方式，明確評委會的權(quán)責(zé)利。

◆ 堅持走透明高效之路

主持人：剛才各位從不同角度出發(fā)，為現(xiàn)行政府采購制度的完善提出了更具可操作性的建議。那么，站在當前，各位如何看待未來我國政府采購制度建設(shè)的發(fā)展？

屠新泉：首先，應(yīng)明確界定政府采購的實施范圍、主體、資金來源。《政府采購法》主要對集中采購提出要求，對分散采購的管理還不夠。采購主體具體包括哪些，需要進一步厘清。有關(guān)部門應(yīng)有針對性地對國企、事業(yè)單位和行政單位制定不同的采購制度。

此外，涉及具體程序上的問題，可學(xué)習(xí)借鑒國外成熟經(jīng)驗。我們可以在慣例的基礎(chǔ)上，將國際通行的辦法，“搬過來”適當調(diào)整后為我所用。

姜愛華：政府采購制度應(yīng)更加規(guī)范，近年來，財政部在中央單位推行批量集中采購制度，便是政府采購走向規(guī)范化的一個表現(xiàn)；政府采購制度應(yīng)更加透明，財政預(yù)算透明化、政府采購?fù)该骰阌趶V大納稅人的監(jiān)督，這也是對政府采購當事人權(quán)益的一種保護；政府采購制度應(yīng)統(tǒng)一化，如制定采購貨物、工程和服務(wù)統(tǒng)一的制度。

王周歡：除了規(guī)范化、透明化、統(tǒng)一化之外，電子化也是不容忽視的問題。目前我國尚未建立統(tǒng)一的電子化政府采購平臺，各地采購平臺的標準不盡相同，我認為應(yīng)盡快統(tǒng)一電子化平臺的建設(shè)標準，整合資源，形成一體化的電子化采購平臺。