政采預算：不該糊涂的“明細賬”

政采預算：不該糊涂的“明細賬”

臨近年終，面對沒有完成的“財政支出任務”，“突擊花錢”話題總能夠成為輿論熱點，今年也不例外。由此引起的政府采購規模在年底突擊性放量增長，也倍受關注。

與此同時，進入年末，各地預算單位又將開始以本地的2013年政府集中采購目錄和限額標準為依據，用半年左右時間，歷經多重程序，并最終經人大批準來確定新一年度的政府采購預算。

作為部門預算的有機組成部分、政府采購工作的源頭環節和執行依據，政府采購預算既關乎政府采購的規模，也影響政府采購的效率，更牽涉政府采購的規范，如何才能真正構建起具有我國特色的政府采購預算管理制度，滿足科學化、規范化的采購工作要求，是政府采購當前以及未來很長一段時間內必須面對的一道難題。

政采預算剛性不足

“剛開始推行政府采購制度時，即使沒有采購預算，采購項目也可以直接操作，管理不夠嚴格。隨著《政府采購法》的實施和政府采購制度改革的不斷推進，這種情形得到了有效改觀。”某省財政廳政府采購監管處負責人在接受記者采訪時表示，該省采購人實施政府采購項目時必須有采購預算，沒有預算不得實施采購。

 這一點在記者網絡搜索與調查中得到了證實，我國31個省級行政區域（不含港、澳、臺），目前已有江蘇、浙江、山東、河南、河北、黑龍江、遼寧8個地區制定了政府采購預算管理辦法。在某種程度上，這些地區政府采購預算管理辦法的出臺，強化了政府采購預算編制過程中各方主體的責任，讓政府采購預算與執行有了更明確的方向。與此同時，其他地區也都通過不同的制度形式加強了政府采購預算管理。其中，江西省在《江西省省級部門預算管理辦法》中對政府采購預算編制與執行做出規定，青海省出臺的《青海省省級政府采購預算管理內部操作規程》對管理要求予以明確，天津則出臺了《天津市預算單位政府采購管理暫行辦法》，湖北出臺《湖北省級基本支出預算管理辦法》等等，盡管制度形式各省不盡相同，但都對政府采購預算管理提出明確要求。

盡管全國各地政府采購預算管理的要求已經很明確，但受訪地區也表示，在實踐中，政府采購預算的編制審批等并沒有得到有效的統一規范，各行其是甚至根本沒有實際預算的情況還在一定程度上存在。更為嚴重的是，一些預算在執行中也遇到諸多問題。記者將各方反映的情況進行了總結，歸納為2個方面：一是在預算編制過程，部分采購單位將政府采購預算視為部門預算的“附屬物”，預算編制不規范、隨意性大，存在套資金、爭面子、擴規模的現狀。同時，預算編制過于粗放，存在漏編、“空頭”采購以及采購項目的技術指標含糊不全等問題。二是預算編制環節與執行相脫節，“有預算但不按預算執行”、“沒有批復就實施采購”、“前松后緊，年底突擊花錢”等現象屢有發生。

“這些問題表面看僅僅是采購預算的問題，深層次分析則暴露了財政管理科學化、精細化的短板。”江蘇省財政廳廳長劉捍東向記者說道。

中央財經報大學教授徐煥東在接受記者采訪時指出，目前，我國部分地區政府采購預算管理仍處于較為松散的階段，這在縣市一級表現尤為突出。在四川某市采訪時，一位不愿具名的政府采購監管部門工作人員告訴記者，由于當地經濟動力不足，缺乏新的經濟增長點，稅收來源不穩定，導致年初編制預算盤子時就留有硬缺口，“很多剛性支出都無法安排，更沒有采購預算的余地。所以年中的采購項目大部分是臨時安排的。”該負責人無奈地說道。記者采訪也發現，越是財力不足，預算編制和執行上越具有隨意性。因為一旦有超收收入，硬性缺口早就在排隊等待。這樣一來，即使能安排項目，也多是邊編預算邊采購，缺乏科學性。

政采預算有其特殊性

《政府采購法》的頒布，打破了過去長期只編制政府財政資金預算的傳統格局，使得政府預算由單純的資金預算發展到必須編制具體、明細的采購預算的新階段。面對預算編制與執行中的種種問題，越來越多的政府采購研究者和工作者開始思考：政府采購預算管理緣何如此？

“目前，政府采購預算管理中存在的問題與政府采購預算不同于傳統財政純資金預算的特點、預算體制本身的屬性緊密相關。”徐煥東認為，政府采購預算至少在3個方面區別于一般資金預算：

一是采購預算包含的內容不同。財政資金預算主要考慮總體需要和費用，具有模糊性和靈活性。而嚴格規范的采購預算要求直接確定采購需求，包括具體的功能、品目、數量、價格、采購時間等，最后才確定采購金額，它注重的是采購具體的內容計劃。二是采購預算編制變量多、難度大。相比資金預算，政府采購預算的編制和控制難度大得多。政府采購預算編制要涉及采購人的需求說明、論證、控制、定位等一系列內容，需要通盤了解采購人履行公共職責和準確的需求定位，需要在激烈的市場供需變化中了解性價比最優的供應來源。而在實際操作中，這些做起來難度很大。同時，政府采購預算編制還涉及更多的法律、政策因素的影響以及技術性難題。三是采購預算執行變數大。客觀情況的變化、市場需求的變化、法律政策制度的變化等因素都有可能導致采購發生變化。

對于徐煥東的觀點，某中央預算單位政府采購負責人表示了認同。他用一個淺顯的例子向記者表述道：這如一個家庭，測算一年總的資金支出相對簡單，但若要求今年將明年的采購計劃全部列出來并嚴格執行確實不容易。

而在青海省財政廳政府采購管理處處長藺華藏看來，采購預算無論是在編制還是執行上，都有更大的難度，都更具特色，比如編制政府采購預算，不僅要懂預算，還要是這個行業的專家。“目前，我國專業制定政府采購預算的人才奇缺，這也會導致預算編制上的簡單和粗略以及執行當中的偏差。”藺華藏說道。

政采預算應剛性和彈性兼備

預算應該編成什么樣才合乎規范？又該如何去執行才能體現出剛性和效率？

提到政府采購預算編制不準確的話題，很多人的直觀感受就是過于粗放，難以操作。“編制粗糙是造成政府采購預算對支出控制力弱化的重要原因。”一位市級采購負責人在接受記者采訪時指出，目前，我國預算收支科目的設置或多或少有些不合理，預算收支科目在某種程度上較為粗糙，預算科目只列到“類”級，沒有“款”“項”“目”的具體內容。

據了解，目前，一些在細化政府采購預算管理方面采取了“強硬”措施的地區，的確取得了預想的效果。在省一級，以浙江、黑龍江為代表的地區已經將政府采購預算具體到了采購項目。在市一級，被譽為“中國財政透明度最高”的河南省焦作市早在2008年預算編制就細化到品目，該市政府采購管理辦公室主任溫紅霞表示：“預算編制細化到品目的意義并不止于預算編制本身，更重要的是對于讓預算單位建立起‘規范財政’觀念具有更深遠的意義。”江蘇南通2011年制定了《南通市市級政府采購品目標》，當年該市細化的政府采購品目達到36個。

“將采購預算編實編細，能明確每一個采購項目的支出，會從源頭保證政府采購的公開化、透明化。但是究竟要細化到什么程度，還要考慮工作的復雜程度、采購人的接受能力以及后期預算執行中的實際效果。”江蘇省財政廳政府采購管理處處長吳小明表示，該省在制定2012年度進一步加強預算管理和執行的意見方案時，就對采購預算的編制是否細化至最末級品目進行過討論。

吳小明的觀點得到了很多人的支持，重慶市財政局政府采購處相關負責人表示，重慶市在采購預算實際編制過程中，允許預算單位只將預算編制到款項，在預算單位的所有需求進入政府采購“籠子”之后，在后期逐步進行縱深規范。這種做法不失為一種兼顧效率和效益的方法。

“政府采購預算編制預測難度大、執行中變數多等特點決定了其必須實行原則性和靈活性結合，在編細編實的同時要適當留有余地，使采購預算兼具‘剛性’和‘彈性’品質，避免預算執行中一刀切、為預算而預算的現象，提高預算的實際制約和管理意義。”徐煥東說道。

提出要求、下達任務后，采購人就開始預算草案的編制。但是采購人究竟能否按照要求編實編細政府采購預算，審核就成了最重要的途徑。在這一點，不少地方的創新思路和創新模式值得學習和借鑒。在安徽合肥市，2010年開始引入第三方評審機制，邀請專家參與審核。今年，該市將應參與評審的77個市直部門的預算，全部納入公開審評。山東煙臺市在設計政府采購體系之初，就將政府采購的前期管理放在突出位置，通過搭建技術論壇平臺，用專家論證意見作為評審采購人需求合理的唯一標準。“用專業的手段將擠掉預算水份、解決政府采購備受詬病的‘價高’問題。”煙臺市政府采購管理辦公室負責人說道。

提高政采預算執行效率

預算執行率低，或者說預算執行缺乏剛性，是各地政府采購從業者共同面臨的又一個問題。而與此相對應的是，由此引發的效率低也成為了政府采購飽受責難的理由。

記者了解到，目前有些地方部門預算先于政府采購預算進行申報。只要部門預算通過了，采購人年度所需資金就有了著落，這樣容易導致采購人對政府采購預算敷衍了事，導致采購預算和部門預算“兩層皮”，政府采購預算執行流于形式。

可喜的是，越來越多的地方將政府采購預算與部門預算同步進行，即統一布置、統一編制、統一匯總、統一審核、統一批復、統一調整，有效防止了政府采購預算與部門預算脫節。與部門預算同步進行，更能強調采購預算與部門預算其他部分同等重要。江蘇省在2013年預算編制工作方案中提出“1＋4”預算的新模式，把政府采購預算單獨列出來進行有效管理，并提出將堅持分步推進、穩妥實施、平穩過渡，形成宏觀看預算、微觀看計劃的有機結合。

但也有專家和采購監管機構人員在接受記者采訪時表現出擔憂，政府采購預算經人大審批后，便成為了具有法律效應的文件。但這份文件在具體執行過程中，其法律效應的保障，需要一系列法律法規和規章的保駕護航。在實際工作中，應大力提倡“預算即法”的觀點，沒有人大的批準，不能隨意追加、核減，對于那些出現“漏報”采購項目的，應予以嚴格處理。“因為外面大雪紛飛，里面不可能百花齊放。”一位不愿透露姓名的采購人如此說道。

 “雖然我國目前在預算編制和執行環節法規還不完善，但是財政部門并不是無所作為的。”藺華藏表示，運用財政管理權對預算執行加強監管是財政部門應盡的職責。記者在采訪中了解到，在這一塊，全國多個地區亮點頻頻：如浙江省通過采取無預算不采購、采購確認與國庫支付聯動、采購文件實行備案管理、對采購項目執行結果進行清算管理等4項措施來強化預算執行關；河南省更提出將政府采購預算管理納入到省財政“大監督”框架體系中，“我們還將政府采購預算執行效果進行公開。”河南省財政廳政府采購監督管理處相關負責人表示，該省財政廳將定期對政府采購預算編制和執行情況進行分析評價，建立政府采購預算績效考核評價制度河北石家莊市通過執行市本級政府采購執行情況旬報制度來推動各處室充分發揮財政部門的調控作用，調整支出進度。

據了解，目前，我國地方財政預算基本上是投入預算的理念，對預算的績效評估和考核比較忽略。實際上，通過績效評價對采購預算進行驗證，不合理或不科學的指標分配方案，能立即調整的當年就能調整到位；已經實施無法挽回的，在下一個財政年度予以修正。“這樣能客觀公正地揭示各部門使用預算資源的績效，為下一個預算周期的預算決策與編制提供可靠依據。”徐煥東說道。

由于預算績效評價包含著對各個單位工作成果的肯定與否定，并且預算資金使用單位性質有很大不同，因此，對預算績效評價需要投入大量的、艱辛的、復雜的勞動。對此，受訪者一致表示，必須建立高效的預算績效評價機構才能勝任評價工作的需要。同時，預算績效評價機構必須是高度權威性，作出的績效評價報告必須是公正的、客觀的、令各單位和社會公眾都可信服的。

同時，也有受訪者向記者提出，在采購預算執行中，應建立專門的財政檢查機構實施跟蹤監督。預算單位是否超計劃用款、是否超標準采購等等，監督檢查機構都必須按照采購預算嚴格審查，并通過事中監督、事后檢查對其執行情況起到及時預警和糾偏的效果。 

(孫善臣 樂佳超)