政府采購不宜納入公共資源交易平臺

爭鳴

政府采購不宜納入公共資源交易平臺

■ 吳小明

今年6月，中央工程建設治理領導小組在南昌召開全國公共資源交易市場建設工作推進會（以下簡稱“南昌會議），提出建立統一規范的公共資源交易市場（以下簡稱“大平臺”），整合現有交易模式，建立“一委一辦（局）一中心”管理體制，實現所有公共資源交易活動統一進場交易或通過網絡交易系統平臺實施交易活動，實現信息發布、規范流程、服務標準、監督管理“四統一”。會議提出，依法必須招標的工程建設項目全部納入統一的交易中心交易；政府采購等要納入進場交易范圍。

中央工程建設治理領導小組提出推進大平臺建設，發揮市場在資源配置中的基礎性作用，有利于規范政府部門行政行為，提高監管和公共服務能力，從源頭上遏制腐敗，但筆者認為，政府采購由于自身的特殊性，不宜被納入大平臺。

從制度層面看，政府采購是獨立的法律制度體系，與其他招標活動無法統一。

城鄉建設、交通運輸、水利等工程交易活動均適用《招標投標法》，在法律性質、管理模式、操作程序等方面具有相通性，具備整合統一的法律和現實基礎。而政府采購活動的法律依據是《政府采購法》，全國已建立和形成一套完整的法規體系，在制度目的、基本原則、監管模式、實施程序和政策功能等方面均具有獨立性，與其他工程招標投標活動有根本差別，難以實現“四統一”。對照“四統一”，在信息發布方面，政府采購信息依法應當在財政部指定媒體發布，管理也有明確要求，全國已建立統一的信息發布體系；在采購流程方面，政府采購主要有5種采購方式，且要求各不相同，無法簡單統一到招標這一種方式；在服務標準方面，《政府采購法》第16條規定集采機構“根據采購人的委托辦理采購事宜”，是政府采購具體操作機構、承擔相應法律責任，而其他工程類交易中心僅僅是招標投標活動的服務性機構，機構職責和工作內容不同，標準無法統一；在監督管理方面，《政府采購法》第13條明確規定“各級人民政府財政部門是負責政府采購監督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監督管理職責”，依法處理政府采購過程中的投訴事項。

從公共財政改革層面看，政府采購是財政支出管理體系的一部分，政府采購機構單獨設立有利于財政職能完整發揮。

政府采購制度從建立之初，就與部門預算、國庫集中支付構成作為財政支出管理改革的“三駕馬車”，成為現代財政管理不可分割的重要組成部分，在提高財政資金使用效益、發揮宏觀調控功能、加強廉政建設等方面發揮著重要作用，分離出去不利于財政職能的完整發揮。

10多年的改革實踐證明，政府采購管理只有全面融入財政管理體系才能更好地發揮職能作用，將部分政府采購職能從財政管理中分離出來，另建政府采購協調管理體系的觀念實際上是脫離了政府支出管理體系的整體框架，忽略了政府采購的宏觀調控功能。

從公共資源改革本身的要求看，“進場交易”并等于“全盤納入”。

南昌會議明確提出：建立統一規范的公共資源交易市場的3項原則之一是“部門監管”；建設的路徑除了建立統一規范的公共資源交易中心，也可以通過計算機網絡建立統一規范的交易和監管系統平臺；進場的項目類別，政府采購是要“納入進場交易范圍”而不是“納入統一的公共資源交易中心交易”。

根據上述要求，在推進大平臺建設中，不應改變政府采購監管職能部門及職責，不應將政府采購納入交易中心交易，要厘清“一辦（局）”與財政部門在監管職責上的邊界，避免多頭重復監管。考慮到集采機構均已具備相對獨立完善的運行體系，較為可行的路徑是繼續保持集采機構的獨立性，通過計算機網絡將政府采購接入大平臺。

從實踐層面看，政府采購難以融入大平臺。

政府采購中心作為《政府采購法》明確規定的集采機構，與其他招投標中心不同，難以整合。一是機構性質不同。集中采購機構是依法設立的非盈利事業法人，組織采購活動不收取任何費用。而其他交易中心絕大部分為自收自支事業單位，向市場主體收取服務費。因此，將來設立的大平臺最大可能就是自收自支單位，如對政府采購業務收費不符合改革方向和《政府采購法》要求，如不收費則難以為繼。部分已建立交易平臺的縣（市）普遍反映，其政府采購業務目前均“貼本兒運營”，長期下去難以為繼。二是職能定位不同。《政府采購法》規定，納入集中采購目錄的政府采購項目必須委托集采機構代理采購。作為操作機構，采購中心負責采購各環節的組織實施，并必須保證采購業務全程合法合規，具有審核采購人需求、督促和糾正違法行為等法律職責。在強制執行法律規定方面具有不可替代性。將政府采購統一到工程招標交易規則之中，將導致法律執行的混亂，無法操作。三是操作程序不同。采購中心具體負責項目的組織實施。而其他交易中心一般不參與具體操作，只提供場所及服務保障工作，具體項目由業主或代理機構實施，對項目執行的合法性不負責。

從政府采購的國際化趨勢看，單獨設立政府采購機構有利于推進加入GPA談判，與國際接軌考慮。

我國正在開展加入WTO《政府采購協議》（簡稱GPA）談判工作，《政府采購法》是談判的重要依據和前提。加入GPA談判要求與國際接軌，從維護國家利益考慮，依法設立的政府采購制度體系不宜改變。打破現有的法律制度體系，無疑將增加談判難度和風險。

政府采購是政府宏觀調控的重要手段。政府采購與其他招標活動不同，具有政策功能和導向作用，其調控功能非常重要，是再分配的手段。通過政府采購來實現國家的政策目標、維護國家利益是國際通行的做法。

此外，根據《政府采購法》及相關法規，經依法批準的政府采購社會代理機構也是政府采購項目執行主體的一部分，依法可以代理政府采購項目，將這些分散各地的代理機構統一納入大平臺，也不具有可行性。（作者單位：江蘇省財政廳政府采購管理處）