徐煥東：政府采購科學化應從需求管理開始

編者按：

連鎖式的“天價”采購事件余音未絕，買蘋果iTouch4當U盤、給退休干部買按摩椅等事件接踵而至。這些實踐問題進一步引發(fā)了業(yè)內(nèi)對于政府采購制度的思考，也激發(fā)了理論界對“十二五”政府采購改革的新思維。那么，理論專家眼中的政府采購改革的重心在哪些方面？近日，本報記者采訪了中央財經(jīng)大學政府管理學院教授徐煥東。

買一臺3萬元或者4萬元的電腦，憑什么說是買貴了？依據(jù)是什么？缺乏評價的客觀標準，很難對這些問題做出是非判斷。這是當前制度設(shè)計的一個真空地帶。——徐煥東

■本報記者田冬梅

“天價采購也好，買蘋果iTouch4當U盤、給退休干部買按摩椅也罷，這些事件都暴露出政府采購制度設(shè)計中存在的最核心的問題，即缺乏對采購需求的有效說明和控制，對該不該買、為什么要買這個環(huán)節(jié)的規(guī)范和約束不夠。”中央財經(jīng)大學政府管理學院教授徐煥東在接受《中國政府采購報》記者采訪時，選擇從這樣的一個視角切入來談?wù)少徶贫雀母飭栴}。

“2011年是‘十二五’的開局之年，我國政府采購制度將迎來全面改革的第13個年頭，《政府采購法》也已經(jīng)走過8年的歲月，既取得了很大的成績，也存在亟待完善的地方。但不管怎樣，的確到了該好好回頭評價和思考的時候。”這位見證了我國政府采購制度改革與發(fā)展的理論專家對當前政府采購改革有著這樣的認知，只有國家層面從整體上對政府采購有一個準確的定位，從體制機制上進行全面協(xié)調(diào)，才能解決當前政府采購執(zhí)行中遇到的諸多深層次的問題。而在眾多需要完善的內(nèi)容中，建立和強化需求管理，是實現(xiàn)政府采購科學化的重中之重。

科學化管理應從需求環(huán)節(jié)抓起

目前我國政府采購相關(guān)法律和制度設(shè)計的重點，是對采購過程的約束和規(guī)范，即對具體采購環(huán)節(jié)、對政府采購過程與方式的規(guī)范和管理，而真正的政府采購科學化管理應該從該不該買、買什么這個需求環(huán)節(jié)開始。

從天價電腦到法院采購按摩椅，近幾年來圍繞政府采購方面的高價與高功能的輿論從未消停，政府采購在需求及價格方面、采購結(jié)果方面往往成為輿論質(zhì)疑的重點。但在徐煥東看來，發(fā)生在政府采購中的類似事件，其原因很復雜。但其中很重要的原因還是我國政府采購制度規(guī)范的內(nèi)容、范圍及重點方面與大家所理解的情況有偏差。

“目前我國政府采購相關(guān)法律和制度設(shè)計的重點，是對采購過程的約束和規(guī)范，即對具體采購環(huán)節(jié)、政府采購過程與方式的規(guī)范和管理，而真正的政府采購科學化管理應該從該不該買、買什么這個需求環(huán)節(jié)開始。”徐煥東認為，當前，我國政府采購制度暴露出不少問題，但最迫切的還是要填補法律制度在需求管理環(huán)節(jié)的空白。政府采購最終是為了恰當?shù)貪M足政府部門履行公共職責的需要，首先是要科學地解決好采購什么、采購多少、為何采購的問題。而實際上，目前我國的政府采購法律制度基本上沒有這方面的內(nèi)容，也沒有明確賦予監(jiān)督管理部門這方面的職能。

“因此，‘十二五’期間，在促進政府采購管理科學化與精細化的主旋律前提下，重點增加需求管理的內(nèi)容，的確是需要重視的問題。”徐煥東說。

科學的需求管理至少應該包括以下方面的內(nèi)容:一是科學的需求說明，即準確地說明需要什么。買蘋果iTouch4當U盤顯然是沒有解決好需求說明問題；二是需求論證，對于所采購的功能，通過論證，確認是否的確為履行公共職能所需要。法院購買按摩椅是否必要，就是需要論證的問題；三是需求的整合與規(guī)劃，有些需求可能的確需要，但是，可能存在部門內(nèi)部、多部門之間的重復采購、通過整合與規(guī)劃，可以減少不必要的過剩的采購。

建立政府采購的需求標準控制體系

需求管理具體落實需要建立需求標準控制體系。有了標準才有評價、考核和控制的依據(jù)。]

“買3萬元或者4萬元一臺的筆記本，憑什么說買貴了？依據(jù)是什么？目前人們只能憑直觀和常理判斷。問題是至今沒有采購配置標準。在這種情況下，監(jiān)管部門怎么管理，憑什么管？這也是當前制度設(shè)計的真空地帶。”徐煥東提出了這樣的問題。

需求標準控制體系是對政府部門使用的多數(shù)通用產(chǎn)品建立嚴格的配置標準。目前我國主要對政府機關(guān)公務(wù)用車的使用實行標準控制，其他大量的通用產(chǎn)品采購都缺乏基本的標準控制。如電腦和各種信息軟件、家具、會議服務(wù)等，沒有限定的采購標準。徐煥東表示，對于采購人而言，采購中總會自覺不自覺地產(chǎn)生高標準、高檔次、高功能的追求沖動。特別是在支出由公共經(jīng)費負擔、部門自身利益強化的情況下，沒有多方面的標準控制和審批控制，這種沖動更容易發(fā)生，且更容易變?yōu)楝F(xiàn)實。

“因此，建立需求標準控制體系，是政府采購需求管理科學化必不可少的內(nèi)容和環(huán)節(jié)。有了標準，采購才有了衡量和監(jiān)管的依據(jù)和尺度！”徐煥東說。

徐煥東認為，政府采購標準控制體系，重點應該包括３個方面的內(nèi)容：首先是需求的功能標準，形成一切從必要功能出發(fā)的原則，以滿足基本功能和必要功能為目標，建立功能需求控制標準，如目前汽車采購按照排氣量、電腦按CPU、內(nèi)存空間等內(nèi)容制定功能標準；其次是價格控制，重點在于單價控制，如汽車采購必須在何種價格之下。去年曾引起社會關(guān)注的貧困縣檢察長乘坐100多萬元的專車，顯然成了高功能、高價格的典型；再其次是預算總額控制。雖然有功能和單價控制，但仍然要強化采購預算總額控制，如汽車功能和單價都在標準之內(nèi)，但采購的數(shù)量超過實際需要，同樣需要嚴格控制。目前已經(jīng)有了政府采購預算要求，但預算總額的控制標準還不明確，人大等對于政府采購預算的監(jiān)督管理還處于比較初始的階段。

“只有各種標準明確，采購需求的確立、預算編制和執(zhí)行、采購結(jié)果的評價與考核才會有依據(jù)。”徐煥東說。

明晰需求管理的權(quán)限

如果天價采購是事實且有過，那是誰之過？目前制度缺乏明確界限。“十二五”要不要解決此類問題？

天價采購到底是誰之過，誰該負責人們并不清楚。徐煥東認為，如果沒人承擔這類行為引起的后果和責任，天價采購是不可能杜絕的。

從本質(zhì)上講，解決政府采購什么、采購多少、為何采購等問題，主要取決于納稅人的公共需要，納稅人應該有知情權(quán)、參與權(quán)和發(fā)言權(quán)。更重要的是，需要建立納稅人和社會公眾參與和制約的合法渠道。但是，很顯然，目前我們嚴重缺乏這樣的渠道。按照目前的體制，財政把公共資金分配到各行政、事業(yè)、團體單位，法律將這些單位界定為具體的采購人。采購人單位買什么、買多少，沒有國家標準控制，雖然部分地區(qū)編制了政府采購預算，要求人大或者相關(guān)部門審批，但實際上對政府的資金預算審批也基本停留在粗略、簡單的狀態(tài)，更不要說對于采購預算的審批和控制。

而另一方面，從目前的政府采購法律制度看，對于需求管理基本沒有涉及，還談不上規(guī)定誰對天價采購、非必要功能采購負責。政府采購結(jié)果是經(jīng)過多個環(huán)節(jié)、包括采購人、采購機構(gòu)、采購監(jiān)督管理部門等多種主體參與下形成的。現(xiàn)狀是采購需求主要由采購人單位掌握，采購機構(gòu)接受委托實施，采購監(jiān)督管理機構(gòu)主要是管理采購方式、采購過程，并沒有要求管理采購人的具體需求。由于沒有明確究竟由誰負責，人們議論之余，也不明白為何如此，這本身就說明政府采購制度設(shè)計存在問題。

“因此，在未來的制度設(shè)計和完善中，必須要解決好這類問題。”徐煥東表示，需求管理科學化的重要內(nèi)容，就是要明確誰對需求說明、需求論證、需求確定負責任。目前出臺的《政府采購法實施條例》征求意見稿中，規(guī)定采購需求說明由采購人和集中采購機構(gòu)協(xié)商確定，如此規(guī)定實際上已經(jīng)將采購需求這種涉及社會公共利益的重要內(nèi)容置于公共監(jiān)督和控制之外了，這種確定的責任是什么？是很有必要再討論的。

“可以說，在建立政府采購需求由社會公共參與和可控的前提下，明確需求管理的責任，是避免需求失控的基本前提和必由之路。”徐煥東說。

拓范圍與增力度同樣是當務(wù)之急

進一步規(guī)范采購操作、拓寬監(jiān)督管理范圍、加強監(jiān)督管理的力度、建立政府采購監(jiān)督管理專門機構(gòu)，應該是解決當前采購中諸多問題的必然選擇。

徐煥東表示，我國目前的情況是，政府采購監(jiān)督管理范圍主要限于集中采購目錄內(nèi)和限額標準以上的部分貨物與服務(wù)采購，采購監(jiān)督管理機構(gòu)也是按這種職能設(shè)計的。但是社會公眾并不認可，對于社會大眾而言，政府花錢購物，就是政府采購。哪一樣沒有管理好，都應該是政府的責任，不管具體由誰負責。事實上，政府采購的確應該是個大概念，應該包括工程、貨物、服務(wù)在內(nèi)的相對全面的管理，特別是應該逐步實現(xiàn)從需求提出開始，到驗收、資產(chǎn)使用和報廢為止的全面管理。而且，必須聲明的一點是，由于現(xiàn)代信息技術(shù)的高度發(fā)達，實現(xiàn)這一點并不困難。

由此，可以看到我國現(xiàn)實政府采購管理科學化中出現(xiàn)的困境：一方面，目前制度規(guī)范的政府采購范圍相對狹小，過程也主要局限于購買環(huán)節(jié)，政府采購監(jiān)督管理部門設(shè)在財政局下面的處室，人手很少。由于事多涉及的面極廣，整天忙得團團轉(zhuǎn)，基本沒有精力實施具體管理；而另一方面，政府采購又廣受社會關(guān)注，人們對于政府采購規(guī)范與科學化要求很高，幾乎要求所有以政府公共資金發(fā)生的購買都必須規(guī)范合理。在這種管理范圍、權(quán)限、力量有限、社會要求和責任卻很大、要求很高的情況下，必然產(chǎn)生嚴重沖突。

因此，徐煥東認為，在未來５年，國家至少應該著手考慮兩個方面的內(nèi)容：一是建立完整的、全面管理的大采購管理體系。即將政府采購規(guī)范的范圍拓寬，結(jié)束目前工程與貨物服務(wù)管理不統(tǒng)一、多頭管理、分散執(zhí)法等情況；二是以現(xiàn)代信息管理技術(shù)為基礎(chǔ)，建立功能強大的政府采購監(jiān)督管理與操作實施體系。對于政府采購從需求提出、需求論證、預算編制、操作實施、驗收管理等，全過程實施監(jiān)督與控制。

“與此相適應，應該建立功能強大和能力實力到位的政府采購全面管理機構(gòu)，對我國每年數(shù)萬的采購性支出進行科學管理。既保障采購的功能真正符合人民需要，又保證相對低成本和高效率，有效實現(xiàn)各項政策功能目標。這才符合我國以公有制為基礎(chǔ)的特殊國情要求。”徐煥東肯定地說。