何紅鋒:救濟機制應是各方權責的“平衡木”

“十二五”•理論前瞻

編者按：

為什么近來的“天價采購”事件都是由網民最先曝出？為什么采購人會對項目驗收漠不關心？為什么各地財政部門會經常當被告？……回答這些問題，都撇不開一項共同的內容——救濟制度。“沒有救濟，就沒有權利。”未來我國政府采購的救濟制度需要在哪些方面加以完善？就此話題，本報記者采訪了南開大學法學院教授何紅鋒。

■本報記者邢曉丹

網友曝料天價采購事件、采購人對項目驗收漠不關心、各地政府采購監督管理部門經常糾結在采購項目引發的訴訟案件中……在談起這些政府采購實踐中的現象時，南開大學法學院教授何紅鋒的觀點顯得獨樹一幟：“這些不正常的現象，其實都與我國的供應商救濟機制不完善有關。”何紅鋒認為，如何完善我國的供應商救濟機制，是值得今后仔細研究和探討的一個話題，而平衡各方權責，應是政府采購救濟機制的一個發展趨勢。

保護“挑刺”供應商的權利

近期，媒體上連續曝出了幾個有問題的政府采購項目，造成了不小的社會影響。何紅鋒認為，“天價U盤”也好、奢侈采購也罷，這些事件的曝光都有一個共同的特點，即事件的“挑起”并不是由于投標供應商進入了質疑和投訴的程序，而是一些網民在網上“溜達”發現之后曝光出來的。

“這些都是不正常的現象。”何紅鋒說，“按常理來說，投標供應商是最有動力來對存在問題的項目進行質疑和投訴的，可為什么他們沒有做這件事情？是因為動力不足。”

何紅鋒解釋說，投標供應商對項目和產品都非常熟悉，而且招標結果也直接影響到投標供應商的利益，所以一般來說，這個群體是最有動力來進行質疑和投訴的，而質疑和投訴也是供應商救濟機制中最常見的方式。“為什么他們的動力不足？是因為現有的救濟機制不能給提起質疑和投訴的供應商提供相應的保護。”接著，何紅鋒給記者舉了一個幾年前發生的案例。

在某省的一次招標采購中，按照招標文件的要求，供應商所提供的樣品不能附帶標識性的標簽，但A供應商遞交的樣品粘貼了該公司的logo。這個細節被B供應商發現。在評標環節，A供應商成為了此次招標排名第一的供應商，而B供應商排名第二位，隨后B供應商便提起了質疑。B供應商稱，當時以為自己會成為排名第一的供應商，在發現A供應商的問題后沒有立即提出來。因為這類事情一旦提出來，后續處理會很麻煩，輕則影響項目的進度，重則要對項目進行重新招標。由于所有的樣品都有存檔，所以在B供應商提出質疑后，事情很快就被查實了。政府采購監督管理部門作出的處理決定是，對該項目進行重新招標。

“如此一來，對B供應商就非常不利了。”何紅鋒說，“重新招標相當于把之前的工作全部歸零，那么采購人、代理機構、評審專家都有意見，所以在該項目重新招標時，招標方就針對B供應商提出了一些限制性條件。”

“這個案例其實就是由供應商救濟機制不完善引發的。本來供應商是要維護自己的權利，結果弄巧成拙。”何紅鋒認為，在質疑或投訴提出之后，如果項目真的存在問題，那么哪個環節有問題就應該在哪個環節把事情解決。

“重新招標的‘動靜’往往很大，要損失很多社會成本，而且一些供應商也容易受到歧視甚至是打擊報復。像上述案例，完全沒有必要全部推倒重來，把A供應商的樣品問題解決之后，重新評標就可以了。”何紅鋒說。

何紅鋒表示，完善當前的供應商救濟機制，需要盡量保護提起質疑和投訴的供應商，減少其損失，讓他們真的能維權，這樣他們才有動力去對有問題的項目進行質疑和投訴。

“公示制”延長評標委員會責任

如果能在制度上進行調整，引入公示制，那么供應商將會得到更好的保護，供應商救濟機制也將更完善。

“在完善供應商救濟機制的各項工作中，亟待進行的還有制度建設。”何紅鋒說，其中就包含要實行能延長評標委員會責任時限的公示制。

目前在我國實行招標制度的政府采購、工程招標和機電產品國際招標3個主要領域中，只有政府采購的評審結果用的是“公告”，其他兩個體系用的都是“公示”。“《政府采購法》沒有提到公告這個概念，但是《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》提到了。”何紅鋒說，“所以我很希望在今后將出臺的《政府采購法實施條例》里能看到變化。”公告和公示有什么區別呢？何紅鋒介紹說，很多質疑和投訴都發生在結果出來之后。如果是采購結果的公告，那么這就是一個確定的結果。如果是公示，那就只是一個暫定的結果。從理論上來講，采購結果公示意味著評標過程還沒有結束，評標委員會暫時沒有解散，如果有質疑和投訴，是可以在原有的招標程序中解決的。采購結果公告，則表明評標過程已經結束，評標委員會也已經解散。如果發生質疑和投訴，原有的招標程序已經沒有辦法在繼續使用。

“事實證明，一旦有供應商提出質疑或者投訴，交給原來的評標委員會來處理問題，成本是最低的。”何紅鋒說，“但這有一個前提條件，就是引發質疑或者投訴的問題是出現在評標委員會的評標環節，比如評審專家之間對產品或者參數的認識和理解不同。”“現在有些省市已經采取了上述辦法進行操作，但是有一個突出的問題是這種做法不具備上位法的依據。”何紅鋒認為，如果能在制度上進行調整，引入公示制，那么供應商將會得到更好的保護，供應商救濟機制也將更完善。

受理投訴機構應為獨立方

由獨立的第三方來處理投訴，是很理想的狀態，能夠更好地保護供應商的利益。但是就目前的情況而言，這在我國還不具備可操作性。

從目前其他國家的情況來看，處理供應商投訴的工作，一般都由獨立的第三方機構來受理，他們秉承對各方負責的原則，享有對投訴所涉及的相關事項進行審查。對此，何紅鋒表示，這種機構上的設置，會讓供應商救濟機制更加合理。但是從目前的實際情況來看，這種模式在我國很難實行。

首先，從法律設定上看，目前的投訴受理方為各級政府采購監督管理部門。現在有一些地方的集中采購機構還沒有從財政部門脫離出來，即使有一定數量的集中采購機構已經脫離了財政，那么從實際情況來看，這些機構同財政部門間仍會有千絲萬縷的聯系。這些都決定了目前的投訴受理方不是獨立的第三方。

其次，像日本等國家由民間組織或者是公共機構等作為第三方來承擔投訴受理責任，在我國也不可能實現。

“有獨立的第三方來處理投訴，是很理想的狀態，能夠更好地保護供應商的利益。”何紅鋒說，“但是就目前的情況而言，這在我國還不具備可操作性。”

采購人的權責要增加

“現在采購人的權責太少了，這也對供應商救濟機制的完善有很大的影響。”何紅鋒認為采購人與評審委員會應各歸其位，各負其責，達到權責的最優配置。

從現在的情況看，各地財政部門為什么會經常當被告？何紅鋒認為，這是因為根據政府采購相關的法律法規，采購人的權利完全被限制了，只有袖手旁觀的份兒。

何紅鋒進一步解釋說，現有的政府采購相關法律法規在制定的過程中其實都有一個假設，即采購人是“壞蛋”、而評審專家是好人。“但事實證明，評審專家也不全都是好人，這個群體里面有存私心的，更有受賄的。”何紅鋒說，“按照法律法規的規定，評審專家是在財政部門的專家庫中抽取的，評標工作是由評審委員會負責的，那么一旦這個項目出了問題，采購人大多會有一種冷眼旁觀、“坐山觀虎斗”的心理。

“你見過采購人因為采購項目的質量問題，主動打官司的嗎？我估計全國都沒有幾例。就連財政部門當被告的時候，或者項目出現投訴的時候，采購人都是不愿意沾邊的。”何紅鋒表示，采購人是政府采購工作中的重要一方，其權利和責任受到限制對于供應商救濟機制的正常運轉，會造成很大的影響。因此，今后，應該適時適當地調整采購人的權利和責任，改變采購人權責過于單薄的現狀。

“沒有救濟，便沒有權利。”何紅鋒表示，政府采購救濟機制本質上是對采購各方權利的保證，反過來也是對各方權責的制約。而科學的救濟機制設計，勢必是一種各方權責的平衡狀態。因此，平衡各方權責，應是今后政府采購救濟機制的一個發展趨勢。

下期預告

在國際經濟一體化進程不斷加快的趨勢下，我國政府采購政策功能何去何從？政府采購制度框架設計如何不斷走向優化？下期《“十二五”•理論前瞻》欄目將刊登清華大學公共管理學院教授于安對這些問題的解析，敬請關注。