于安:政府采購市場建設(shè)不能失衡

【“十二五”•理論前瞻】
引子：
    當(dāng)前，政府采購受到了前所未有的關(guān)注。一方面，網(wǎng)友接連爆料所謂的“天價”采購事件，使政府采購成為各大網(wǎng)站“出鏡率”最高的詞匯之一；另一方面，我國在近期的外事活動中更堅定地闡明了堅持改革開放的態(tài)度，并表示所有在中國注冊的企業(yè)都享有國民待遇。
    政府采購受到如此關(guān)注并非偶然，特別是在國際經(jīng)濟一體化趨勢下，我國政府采購也加速了融入國際的步伐，政府采購政策措施也會受到國際經(jīng)濟政策的影響和牽制。在此過程中，如何更好發(fā)揮政府采購的政策功能、政府采購制度框架設(shè)計如何不斷走向優(yōu)化等問題逐步凸顯。帶著這些問題，本報記者日前采訪了《政府采購法》起草小組顧問、清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授于安。
本報記者 顏曉巖 王珅

1、調(diào)整政策功能的實現(xiàn)方式
    在政府采購支持技術(shù)創(chuàng)新的政策實施上，可以有各種各樣的方式方法，并不一定局限在對最終產(chǎn)品的優(yōu)先購買上。
    《中國政府采購報》：于教授，您好，非常感謝您在百忙之中接受我們的采訪。近段時間，政府采購成為了我國與其他國家政治經(jīng)濟談判的重要議題之一，受到了各方廣泛關(guān)注。我國表示，所有在中國注冊的企業(yè)都享有國民待遇，包括自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定、政府采購、知識產(chǎn)權(quán)保護等方面。這個定調(diào)讓所有國外企業(yè)吃下了一顆“定心丸”，然而，不少國內(nèi)網(wǎng)友擔(dān)心政府采購政策扶持國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的作用會因此受損。請問您如何看待這個問題？
    于安：政府采購在日前舉行的中美會談中成為兩國最高政治議題之一，其重要性可見一斑。就事論事，這一政策調(diào)整的實際利益效果有限，無論是中方的損失還是外方的收益。
引入對中外企業(yè)一視同仁的原則，實際就是實行市場平等競爭政策，那么采用產(chǎn)品清單方法支持國內(nèi)創(chuàng)新也就是失去了本來的政策意義和作用，所以就不屬于政策性采購的問題了。
    這種形式的政策支持功能停止后，對我國的實際利益影響不大，當(dāng)然外方的收益也有限。因為我國利用政府采購?fù)苿訃鴥?nèi)自主創(chuàng)新的重要原因之一，就是國內(nèi)自主創(chuàng)新產(chǎn)品的數(shù)量比較少，所以政策變更帶來的損失也比較小。
    從這件事也可以看出，涉及國際貿(mào)易問題的政府采購政策，往往會受到國際政治的影響。按照國際政治的一般做法，如果我國在政府采購自主創(chuàng)新的問題上作出退讓，那么提出這一問題并獲益的外方勢必在某些方面也要作出妥協(xié)。所以獲益并非沒有代價，損失也并非沒有補償。
    《中國政府采購報》：那么，在當(dāng)前國際經(jīng)濟一體化進(jìn)程不斷加快的趨勢下，我國政府采購政策在推動自主創(chuàng)新上有無其他途徑？
    于安：有。支持自主創(chuàng)新，政府采購政策的作用方式有很大的調(diào)整回旋余地，有巨大的政策空間足以另辟蹊徑。
    目前涉及的問題還只是調(diào)整產(chǎn)品清單管理方式，而不是完全改變基本政策。在政府采購支持技術(shù)創(chuàng)新的政策實施上，可以有各種各樣的方式方法，并不一定局限在對最終產(chǎn)品的優(yōu)先購買上。例如以政府采購服務(wù)的方式對前期產(chǎn)品開發(fā)提供支持并購買其知識產(chǎn)權(quán)，將產(chǎn)品的研究開發(fā)與生產(chǎn)銷售環(huán)節(jié)隔開，避免有關(guān)采購最終產(chǎn)品的爭論；也可以使用政府采購以外的方式，使用包括減稅在內(nèi)的財政補貼，對自主產(chǎn)品的開發(fā)給予國家政策支持；當(dāng)然還可以以出資人身份對國有企業(yè)的技術(shù)開發(fā)給予特別支持。
    除此以外，國防采購、應(yīng)急采購和秘密采購均可以采取更為靈活的方式進(jìn)行，可以考慮在這幾個方面對國內(nèi)自主創(chuàng)新產(chǎn)品給予扶持。例如，美國支持自主技術(shù)創(chuàng)新的手段就是對國防產(chǎn)品的開發(fā)和采購。
2、政府采購市場建設(shè)失衡
    政府采購市場存在失衡的問題，一方面，對采購人的采購決策機制以及整個采購決策過程缺乏足夠的約束；另一方面，跟供應(yīng)商打交道過程中商業(yè)慣例的形成積累和總結(jié)不夠。
    《中國政府采購報》：近來，網(wǎng)友接連爆料“天價”采購事件，比如某某單位買iTouch4當(dāng)U盤、花三四萬元錢買一臺筆記本電腦等。政府采購制度在我國施行了10余年，卻時常籠罩在“只買貴的，不選對的”陰影之下，出現(xiàn)這類問題的根源是什么？
    于安：我想，原因之一是政府采購市場框架、機制的結(jié)構(gòu)性問題還未完全解決。
政府采購市場由政府利用市場競爭機制建立而來，也叫公共市場。打個比方，公開招標(biāo)就是最典型的利用市場競爭機制提高政府資金使用效率，這即為利用市場機制。政府以招投標(biāo)制度為基礎(chǔ)，構(gòu)建了政府采購市場的機制，但是招投標(biāo)并不能代表所有的市場管理。因為這個市場的主體包含兩個部分，一部分是采購人，另一部分是供應(yīng)商，當(dāng)然還有各自的采購代理機構(gòu)。
    目前，招投標(biāo)機制是以供應(yīng)商為中心，要求保護供應(yīng)商的權(quán)利，確保交易公平。但是在政府采購市場建設(shè)中，對采購人的建設(shè)做得并不夠，即對采購人的采購決策機制以及整個采購決策過程缺乏足夠的約束。
    此外，“天價”采購事件還凸顯了公務(wù)消費標(biāo)準(zhǔn)缺失的問題，這也導(dǎo)致采購決策機制缺乏可行依據(jù)。因此，“天價”采購事件的出現(xiàn)，既不是由于供應(yīng)商行賄，也不是因為采購機制失靈，而是公務(wù)消費標(biāo)準(zhǔn)的缺失造成的。所以，要把公務(wù)消費標(biāo)準(zhǔn)與公眾熟知的政府采購剝離開，不能把所有問題歸結(jié)到目前基于市場交易的政府采購機制上。
    《中國政府采購報》：您剛才提到政府采購市場包含兩個部分，一部分是采購人，另一部分是供應(yīng)商。在供應(yīng)商市場的建設(shè)上，是否存在問題？
    于安：一直以來，政府對與供應(yīng)商打交道很重視。但是政府積累的經(jīng)驗不夠，因為跟供應(yīng)商打交道是以招投標(biāo)為中心，在這個領(lǐng)域，我們只有兩個相關(guān)的法律法規(guī)：一是《招標(biāo)投標(biāo)法》，二是財政部出臺的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》。市場千形百態(tài)、變化莫測，僅依靠這兩項法律法規(guī)將其全部概括是不可能的。一個良好的市場的形成，一定是經(jīng)歷了長期磨合、逐步積累商務(wù)慣例的過程，因此，應(yīng)該有更細(xì)化的規(guī)定。
    比方說，一般的公司與對方簽訂合同，簽訂的合同條款總是越來越多，通俗地說，他們就是將利于己方的條款及限制對方招數(shù)的條款記錄了下來，經(jīng)過長時間的積累，并一致認(rèn)可后，這些條款便成為了合適的商業(yè)慣例。同理，政府也可以積累政府采購市場不同領(lǐng)域的經(jīng)驗，并將其慢慢制定出來，這個商業(yè)慣例的形成過程主要來源于政府采購部門的監(jiān)管過程。
    《中國政府采購報》：目前，無成本投訴致使不良供應(yīng)商惡性投訴事件時有發(fā)生。是否可以利用您所說的商業(yè)慣例來避免此類事件的發(fā)生？
    于安：對，政府部門需要向?qū)嵺`學(xué)習(xí)，積累經(jīng)驗。就像任何法律條款中都會涉及“政府有職權(quán)但是不能濫用職權(quán)”，因此，供應(yīng)商有權(quán)利也不能濫用權(quán)利。政府采購部門必須記錄哪一類屬于濫訴，并通過案例指導(dǎo)辦法逐步建立規(guī)章，增加故意擾亂國家機關(guān)正常工作濫訴者的成本和代價。
    從剛剛談到的政府采購市場建設(shè)中的兩個部分其實可以看出，政府采購市場存在失衡的問題，一方面，對采購人的采購決策機制以及整個采購決策過程缺乏足夠的約束；另一方面，跟供應(yīng)商打交道過程中商業(yè)慣例的形成積累、對遏制濫用權(quán)利和各種監(jiān)管方法的總結(jié)不夠。
3、市場建設(shè)問題應(yīng)提上日程
    可以把對采購人的管理作延伸化處理，即延伸到公務(wù)消費標(biāo)準(zhǔn)問題。
    《中國政府采購報》：那么，該如何引導(dǎo)政府采購市場向良性發(fā)展？有何現(xiàn)實手段？
    于安：我們有必要考慮提出政府采購市場建設(shè)這個問題。在此基礎(chǔ)上，提升管理和監(jiān)督水平，確保對采購人和供應(yīng)商兩者管理的平衡。
    我想，可以把對采購人的管理作延伸化處理，即延伸到公務(wù)消費標(biāo)準(zhǔn)問題。之所以提到延伸化處理，是因為財政部門依然承擔(dān)其中的職能。對于采購人的延伸化管理更多地涉及非平常意義上理解的法律問題，而是管理的問題。由于政府部門將大量的精力都放在了與供應(yīng)商打交道上，而對采購人決策程序的約束不夠，這是需要解決的一個問題。
    另外，對于商業(yè)慣例的形成，我認(rèn)為可以通過案例的方式進(jìn)行總結(jié)，通過案例分析，判斷其是否屬于濫用權(quán)利，經(jīng)過討論后，可以將此形成不成文的規(guī)則，讓輿論進(jìn)行監(jiān)督，也可稱為軟監(jiān)管。從這個角度而言，我認(rèn)為《中國政府采購報》就能發(fā)揮軟監(jiān)管的作用。例如，報紙上刊登了一個濫訴的案例，引起了各方重視和討論，形成了輿論環(huán)境，各方對這個事情達(dá)成共識，今后，政府就有理由在社會共識的基礎(chǔ)上發(fā)揮規(guī)則的作用，這也有助于政府采購市場商業(yè)倫理、慣例的建設(shè)。
    我希望，這個手段可以被有關(guān)部門提到日程上來，詳細(xì)列舉政府采購市場的市場倫理、慣例和模式。同時，發(fā)揮輿論在推動軟監(jiān)管以及構(gòu)建市場倫理、慣例和模式中不可替代的作用，在國家規(guī)則形成以前幫助行業(yè)、公眾在此問題上形成共識。（本版圖片攝影孫善臣）
下期預(yù)告
專業(yè)性強、覆蓋面廣是政府采購工作的顯著特點。今后，如何讓政府采購工作更專業(yè)？下期《“十二五”•理論前瞻》將刊登國際關(guān)系學(xué)院院長劉慧對該問題的解析，敬請關(guān)注。