形成價、稅、財通盤協調配套的新一輪改革

形成價、稅、財通盤協調配套的新一輪改革

——十八大后宏觀經濟形勢與公共財政配套改革分析

■ 賈康

我國宏觀經濟運行在2012年可如愿實現7.5%以上的經濟增長目標，在2012年第四季度走勢企穩回升的慣性與一段時期以來“穩增長”政策措施的效應可望繼續顯現這兩方面的疊加作用下，估計2013年第一季度的宏觀經濟指標將比較好看。2013年，作為黨的十八大后第一年，國民經濟的增長將比2012年更顯樂觀，預測全年達到8%以上。中央經濟工作會議提出加強完善宏觀調控,夯實農業基礎,加快調整產業結構,積穩推進城鎮化,加強民生保障,全面深化改革、堅定不移擴大開放6大任務。估計2013年整個年度的宏觀政策框架也將延續積極財政政策與穩健貨幣政策的組合搭配，財政年度預算安排仍將有較可觀規模的赤字，并將繼續強調結構性減稅和“營改增”等改革舉措。財稅政策調控將著力服務于十八大后新一輪發展和改革高潮的平穩展開。

十八大報告明確要求：加快改革財稅體制，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，完善促進基本公共服務均等化和主體功能區建設的公共財政體系，構建地方稅體系，形成有利于結構優化、社會公平的稅收制度，建立公共資源出讓收益合理共享機制。在十八大精神指導下，我國新一輪財稅改革勢必需要加快推出，而我認為，這項改革也勢必聯系其他一些重要方面而形成價、稅、財、金融等通盤協調配套的新一輪改革。

學習貫徹十八大精神，首先要充分領會黨的新一屆領導集體業已釋放的推進改革信號。習近平總書記新近在廣東考察時指出：現在我國改革已進入攻堅期和深水期，必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革。改革開放是決定當代中國命運的關鍵一招。我們要堅持改革開放正確方向，敢于啃硬骨頭，涉險灘，既勇于沖破思想觀念的障礙，又勇于突破利益固化的藩籬，要“在深入調查研究的基礎上提出全面深化改革的頂層設計和總體規劃”。李克強同志新近在綜合改革試驗區工作會上的講話中指出，改革是中國最大的紅利，改革的空間潛力仍然十分巨大，讓人民過上更加美好的生活必須通過改革開放；改革中要打破固有利益格局調整利益預期，既需要政治勇氣和膽識也需要智慧和系統的知識，既要有頂層設計又尊重基層的首創精神，既要先行先試又要依法辦事；不干，可能不犯錯誤，但要承擔歷史責任。

在承擔歷史責任加快財稅改革的視角上，我們亟有必要結合局部與全局、過去與未來，作一全面考慮。財政的問題，實質是公共資源配置體系與機制的問題。正因為財政是一個“以政控財、以財行政”的分配體系，所以與公共權力主體的系統化改革息息相關，因而也和整體資源配置機制的改革息息相關——句話：財稅改革密切聯系戰略和全局。上世紀80年代我國以財政體制為改革突破口，“分灶吃飯”；1986年又正面設計“價稅財聯動”配套改革，但其后由于種種主、客觀原因而擱淺。1994年的財稅配套改革具有里程碑意義，使上世紀80年代已反復探討的價稅財聯動改革，在價格調放基本完成于“治理整頓”低通脹期之后，又乘鄧小平南方談話的東風，推進到打造與市場經濟相匹配的以分稅制為基礎的分級財政體制和多稅種復合稅制，從源頭上不再按行政隸屬關系組織財政收入而是讓各種各類企業依法納稅、公平競爭，從而正確處理政府與企業、中央與地方兩大基本經濟關系，構建宏觀間接調控為主的框架，促成了此后延續至今的我國國民經濟的活力釋放和又好又快發展過程。

但在我國經濟仍具黃金發展期特征的同時，要看到伴隨而來的矛盾凸顯的挑戰和壓力，財政方面，省以下體制一直未進入真正的分稅制狀態，基層財政困難、大量隱性負債和短期行為明顯的“土地財政”偏頗，引起廣泛詬病，為化解矛盾、真正轉變和優化政府職能，服務又好又快發展，需強調財政體制的扁平化、縣級財力保障、地方稅體系建設、轉移支付改進、預算的透明、規范和民主化、法治化都勢在必行。而且現實生活正在呼喚新的一輪價、稅、財配套改革。在我國一般商品價格已由市場決定的情況下，當前在資源產品價格、不動產價格等方面，仍然存在著嚴重的比價關系不能理順、價格形成機制扭曲問題，愈益形成對國民經濟的負面影響，最突出的例子是社會再生產“命脈”層面“從煤到電”的配置機制扭曲，比價關系不能反映資源的稀缺性和不能有效形成產業上、中、下游全程各相關主體的節電、節能、降耗、低碳發展的內在激勵。與此同時，從資源開發到社會總產品分配中的重要制度——地方稅體系和地方政府陽光融資制度建設嚴重滯后，省以下財政分稅制遲遲不能落實，成為政府職能轉換、行為優化方面的明顯障礙，基層財政困難、地方大量隱性負債、過度依賴“土地財政”等為人們所詬病的問題，都與此有關。

顯然，在隨十八大而來的新的發展階段上，需要以更大的決心和勇氣不失時機地大力優化我國發展改革的頂層規劃設計，抓住基礎品價格機制、稅收制度、財政體制等重點，實施通盤設計的配套改革，并以利率市場化、資本市場發展健全等金融改革事項相呼應，使生產要素配置合理化。新一輪價、稅、財配套改革中，“營改增”改革將在減輕稅負、推動產業結構優化和提振消費、提升經濟增長質量方面產生深遠影響；資源稅改革有望成為我國基礎品價改和電力體制改革攻堅克難的重要切入點并長遠產生節能降耗的杠桿作用；房產稅改革試點適時擴大范圍將引致地方稅體系框架建設及其配套改革事項的一系列積極拓展，并在房地產調控、收入再分配優化等方面產生正面效應；個人所得稅分步走向“綜合加分項扣除”模式的改革，也勢在必行，并將成為我國打造現代稅制中直接稅制度從而調節分配促進社會和諧、共富的重要改革內容之一；而以省以下財政真正進入分稅制為重點的財政體制與行政框架扁平化和政府職能的進一步轉變，必將降低行政成本，優化財政支出結構和更好地釋放千千萬萬市場主體的創業創新活力，緩解資源環境、人際關系等方面的矛盾約束，進一步打開我國未來可持續地高速、高質發展的潛力空間。

從考慮深化改革、興利除弊的思路上看，需指出一個重要的著眼點：市場經濟是法治經濟，在公共資源配置上，必然要求規則統一，各種以“因地制宜”、“靈活務實”為名要求體制問題“一事一議”、“一地一議”式的制度安排，一定是滑向設租尋租的、潛規則的、人治的制度，是會導致踐踏規則的不良制度。經濟社會轉軌過程中撲朔迷離的現象和復雜的現實矛盾，要求我們以清醒的頭腦抓住財稅體制問題的實質，堅持1994年財稅改革的基本制度成果和堅持與健康市場經濟的配套方向。

公共財政改革還必然要求在管理機制層面推進創新，包括全口徑預算管理、財政收支績效考評和深化政府采購制度改革等。

政府采購改革已取得顯著成績，同時也面臨一些挑戰和值得重視的問題。在提高資金績效、促進采購支出運行廉潔和發揮政府采購政策調節功能方面，需要進一步總結經驗，通盤規劃。消除扭曲，矯正某些“穿新鞋走老路”偏差，將管理創新與現代信息技術創新結合，提升運行質量，使陽光采購、高效采購、功能采購名副其實。

（作者系財政部財政科學研究所所長。本文為作者在中國政府采購高峰論壇2012上的發言內容）