改變集中采購多軌并行體制

改變集中采購多軌并行體制

以相對統一的體制機制保障政府采購執行的穩定性和有序性

■ 王躍進  賈果裊

今年是《政府采購法》實施10周年，10年來，政府集中采購作為政府采購制度執行的主導形式，在體制改革、機制探索上不斷跟進制度目標，理論創新與制度創新相結合，制度建設與豐富執行手段、強化職能作用相互促進，形成了多種形式的體制模式和內部運行機制。但反觀10年改革成果，體制機制的弊端日益暴露，制約政府采購制度全面協調推進的問題日漸顯現。

多種模式并存

政府采購制度建立以來，按照《政府采購法》管采分離的要求，中央和省市縣各級形成了多種集中采購體制模式，總體上有行政模式和市場模式。其中，行政模式有多種類型，有政府直屬管理的山西模式，有機關事務管理局管理的山東模式，有與國土交易、產權交易、工程建設整合管理的公共資源交易平臺模式，有仍由財政部門管理的天津模式；完全市場化的模式有煙臺模式等。

同時，按照《政府采購法》“經辦采購的人員與負責采購合同審核、驗收人員的職責權限應當明確并相互分離”的原則，集中采購機構內部運行和采購活動管理方式也形成了多種模式，有按組織程序即標前、標中、標后三段式管理的模式，有按采購物品的種類即貨物、工程、服務分置管理的模式，有按采購方式即招標、非招標方式分置管理的模式，有不分品目種類、方式、過程的一體化管理模式。這些模式中，有的實現了經辦采購人員與負責采購合同審核、驗收人員的分離，有的并未分離。

綜觀現行體制機制格局，其特征是多軌并行，網格化管理。在制度建立初期，按照制度目標不斷創新發展模式，可以發掘制度創新元素，發揮各自的優勢。但經歷10多年的探索實踐后，應分析不同模式的科學內涵，從高起點審視發展方向，探索體制機制上相對統一的科學范式。

模式不統一影響制度執行

現行體制機制暴露出的問題在宏觀方面主要體現為：

一是不利于政策指導。政府采購作為一項事業，在發展過程中離不開政策的指導，但政策指導有明確的指向性，而各自為政的體制機制，導致政策制定難以實現準確的靶向性。即使制度目標很明確，也因管理部門職能不同，對政策執行的認識不同，導致政策的執行和落實大打折扣。在當前市場和政府雙重體系下，就出現了實行市場運行模式的以適用招投標政策為主，實行政府運行模式的以適用政府采購政策為主的狀況，政策管理缺乏有序性，導致政府采購活動過程中許多共性問題無法得到統一、有效的管理。

二是不利于建立全國統一的政府采購電子交易平臺。由于體制機制不統一，政府采購程序和采購文本格式、內容無相對統一的國家標準，導致各地信息化建設流程管理架構體系和業務執行操作系統各自為政，無法實現資源共享。有的自主研發，有的委托軟件企業開發，技術支撐和運行方式各行其是，造成重復投資，不僅加大了建設成本，還不利于信息化建設的整體推進。專家庫、供應商庫、產品信息庫建設和管理、不良行為記錄信息管理無法實現資源共享。目前各地對建立全國統一的政府采購電子交易平臺和信息資源平臺呼聲很高，但如果真的建立起來，又如何能推得開？

三是不利于與GPA的對接和企業市場競爭能力的提高。一方面，不同的體制和運行機制造成企業參與投標的形式多樣化，不僅加大了投標成本，還不利于企業集中精力培植自身的競爭能力。另一方面，我國政府采購加入GPA談判正在進行中，多樣化的體制機制不利于我國政府采購與國際規則接軌。

建立新模式的建議

筆者認為，適應形勢發展要求，總體上應對體制機制進行規制，實現體制上有序，機制上高效的制度目標。

一是重新審視“管采分離”與“經辦采購與合同審核、驗收相分離”。

政府采購是市場經濟的產物，管采都是政府行為，“管采分離”與“經辦采購與合同審核、驗收相分離”更多的是一種“相互制約”的改革理念，而不是一種“相互促進”的理念。管采分離割裂了采購預算、采購計劃、采購執行與支出管理的鏈條，違背了目標同向性原則，容易產生公共支出與公共管理目標的不一致。表現為管采分離后，管理部門與采購部門之間的許多責任關系變成了義務關系，甚至受自身目標定位主導的影響形成掣肘。從現行體制機制看，未實行分離的，管采協調；實行管采分離的，許多地方放大了監督和制約面，執行與監管發生問題和矛盾較多，且這些問題和矛盾由同一部門內部矛盾變成了部門之間的矛盾，協調難度加大，結果是采購規模難以擴大、采購范圍難以擴展，制約了采購事業的發展。

“經辦采購與合同審核、驗收相分離”也是一種“相互制約”的機制改革設計理念，隨著信息化建設的推進，需要認真審視現行機制中存在的問題，以作業流程管理科學、節點分明、責任明晰、流轉順暢、管理有序、高效便捷為原則。有的省市實行了ISO9000質量認證管理體系，將現代化管理模式引入政府采購管理實際，有效實現了管理的程序化。

二是在新的起點上樹立新的改革理念。

分析現行體制機制及存在的問題，應從全面推進政府采購電子交易平臺與加入GPA的高度，以“相互促進”為體制機制改革理念，按照政府采購事業發展的要求改革現行政府采購體制機制。對管與采的職能定位應統一到公共支出管理目標上，對采購執行過程中預防腐敗的監督應置于財政與采購部門之外，實現監、管分離，形成并強化第三方制約。

三是探索新的體制機制與采購活動管理模式。

重新審視政府采購制度運行實際，要在體制機制上并軌，無論實行行政模式還是市場模式，都應規制為中央、省、市、縣統一的一種模式，以相對統一的體制機制保障政府采購制度的穩定性和有序性。中央、省、市、縣統一建制、統一內部設置，形成縱向條管指導有序，橫向協調管理有效的體制機制。縱向加強共性管理，包括采購政策研究制定、采購目錄管理、標準化建設、信息化建設、市場誠信體系建設與管理等。橫向加強執行管理，包括政府采購預算、計劃、采購活動執行管理與監督。內部運行機制，基于信息化建設及貨物、工程、服務采購資源分配均等性，各執行機構內部可按標前、標中、標后三段式設立內部機構，引進ISO9000質量認證體系管理，形成節點分明、責任明晰、流轉順暢、管理有序、高效便捷的科學作業流程管理機制。

鑒于目前法律規定了管采分離及經辦采購人員與合同審核、驗收人員相分離的要求，建議先從機制入手進行規制，全國統一按標前、標中、標后三段式設置運行機制，建立標準化的作業流程與各類專業采購文件標準化文本，建立全國統一標準的政府采購電子化交易平臺，資源共享，逐步規制政策管理、業務管理與監督管理機制，形成統一的體制機制管理模式。

對于采購活動管理，目前部分地區比較混亂，各地目錄管理松散，有的通用類項目委托了社會中介機構，有的專業類設備強制委托集中采購機構。根據十八大精神，政府應減少行政干預，擴大市場調節面。因此，應在制定采購目錄時行政管理與市場調節相分離，將政府公共管理類事務項目劃歸政府集中采購，如通用類汽車、電梯、辦公自動化設備，行政檢測、檢疫設備等。政府扶持類項目交由社會中介機構市場化采購，如醫院用醫療設備、大專院校、研究院所用分析儀器、科研專用設備等。按性質不同劃分采購活動主體，既將該由市場辦理的事交給了市場，便于充分發揮市場中介機構的專業資源優勢，達到政府扶持社會中介機構作為中小微企業的目的，又避免了集中采購機構在采購專業性強的項目時由于專業化水平不夠帶來的需求、效率等方面的問題。對于市場中介機構組織的項目，政府應將主要精力放在加大政府采購的監管上，加強采購活動管理。

（作者單位：山西省省級政府采購中心）