辯證看待協議供貨的歷史與未來

辯證看待協議供貨的歷史與未來

■ 郝愛民 馮璟 

協議供貨產生于政府采購制度推行初期，曾經發展得如火如荼，如今面臨很多責難。在批量集中采購異軍突起的今天，我們該如何看待協議供貨的歷史與未來？

協議供貨產生的背景

協議供貨產生于特定的歷史階段，順應了政府采購改革初期的復雜情況。協議供貨使采購人在一定程度上保留了對供應商的選擇權，且操作便捷；而集采機構通過一次招標就能保證多個采購人對同一類型產品的頻繁采購，工作量大大減少，采購金額卻不斷增加；對監管部門而言，實行協議供貨后，集采機構的采購次數大大減少，相對應的監管頻率和難度也大大降低。2009年前后，我國部分地區協議供貨金額占到了當地集采機構總采購額的近一半。 

協議供貨的歷史功過

從實施效果來看，協議供貨在方便采購人、提高采購效率、推動政府采購制度改革進程上發揮了重要作用，但同時也出現了不少問題。 

首先，在改革初期，協議供貨有效平衡了各方關系，減少了改革阻力。其次，其滿足了采購人對小額零星采購、緊急采購在需求多樣性與采購及時性方面的要求。2007年至2009年，中央國家機關政府采購中心的協議供貨合同數逐年增長逾15%，平均合同額約3.3萬元 。再其次，協議供貨較分散采購規范，政府采購的程序性要求隨著協議供貨的廣泛應用而深入人心。最后，協議供貨入圍供應商名單及價格在網上公示，增強了采購的公開性與透明度。

然而，協議供貨的問題也不少，其中，“價格虛高”被公眾指責最多。協議供貨的入圍招標，是沒有具體采購數量的虛擬招標。為了滿足采購人可能的需要，主流供應商與產品基本上都入圍，競爭度大大降低。而供應商因無法預測協議供貨期內的實際銷量，在投標時大多不愿壓低報價。等到采購人實際采購時，各家分散的采購量難以實現規模效益，供應商降價余地有限，造成了協議供貨價格虛高。加之一些地方對協議供貨監管不力，于是出現了天價采購丑聞，協議供貨被推上風口浪尖。

批量集中采購風生水起

為解決協議供貨價格虛高的問題，財政部推出了批量集中采購。

批量集中采購的前身可以追溯到2001年。當年，財政部下發《中央單位政府采購管理實施辦法》（財庫〔2001〕30號，2004年失效），明確聯合集中采購是中央單位政府采購組織形式之一。這種跨部門匯總采購需求、大批量招標的采購組織形式與今天的批量集中采購類似，在具有無可爭辯的價格優勢的同時，卻無法滿足采購人個性化需求，特別是其采購周期長、效率低的問題引發了采購人的不滿。聯合集中采購僅維持三期即告停止，取而代之的則是協議供貨。

2009年，《關于進一步做好中央單位政府集中采購工作有關問題的通知》（財庫〔2009〕101號）使批量集中采購登上歷史舞臺。

從2011年8月至2012年6月，中央國家機關政府采購中心實施10期批量集中采購，采購臺式機33993臺，打印機7565臺。前者中標價較市場價優惠約10%，較協議供貨價優惠約15%；后者中標價較市場價優惠約10%，較協議供貨價優惠約8%。 

中國人民銀行集中采購中心2011年實施人行系統的臺式機、筆記本、激光打印機批量集中采購，完成標的近萬臺（套），資金節約率逾40%。2012年同期完成同類標的逾15000臺（套），資金節約率逾20%。部分中標產品價僅為市場價的50%。

協議供貨何去何從

協議供貨與批量集中采購均適用于規格及標準相對統一的通用類產品采購。在批量集中采購取得顯著價格效益的情況下，協議供貨前景如何？是取消，是改良，還是與批量集中采購結合？筆者認為，要看清協議供貨的前景，必須分析批量集中采購的優劣勢，從互補的角度尋找協議供貨的生存空間。

批量集中采購并非盡善盡美，對于其存在的問題需要分類認識。有些問題（如履約率偏低、難以全面滿足采購人需求）的存在，說明政府采購制度改革初期各方博弈的現象還在一定程度繼續；有些問題（如售后服務不到位）可以通過完善招標文件評分細則、改進評標程序、加強履約管理以及利用市場機制倒逼廠家進行配套改革來解決；有些問題則是批量集中采購制度本身的問題，如采購效率低、周期長。如果采購人為買幾臺電腦，短則等兩三個月，長則等半年，說明這種采購組織形式亟待改進。

批量集中采購在效率上的劣勢正是協議供貨的優勢。協議供貨依然是解決小額零星采購與緊急采購的最佳方案。根據財政部規定，協議供貨即使在批量集中采購試點品目中仍有10%的空間。此外，事實證明，中小微企業很難成為大規模批量集中采購的中標供應商，協議供貨可以為中小微企業參與政府采購搭建平臺。因此，協議供貨還有存在價值。協議供貨要在一定范圍內存在，并走上健康發展之路，就必須診治價格虛高的頑疾。

一些集采機構設計出將批量集中采購與協議供貨相結合的模式——批量協議供貨。即通過歷史采購數據，預測今年的采購需求量，依此進行招標，在用戶申報計劃之前即完成招標工作，可謂集中采購，分散執行。用戶的采購需求計劃一來，就可以和中標供應商簽合同。該模式主要解決了協議供貨價格虛高和批量集中采購周期過長的問題。

但如果一次采購量過大，因中標供應商只有一家，則容易出現不能滿足部分采購人需求、售后服務不到位等問題。對此，可以在報請財政部門審批批量協議供貨方案后，每一期的招標選3家中標供應商入圍，按排名先后分配不同的供貨量。用戶可以在中標供應商中，按“先簽先得”的原則，自主選擇簽約供應商。

這樣，除了解決價格虛高和周期過長問題外，批量協議供貨適當地保留了采購人對供應商的選擇權，體現了對采購需求差異性的尊重，可以提高履約率，減少因集中供貨可能出現的售后服務不到位的問題。批量協議供貨的難點是避免重復統計需求、重復采購。如果建成相應的電子化采購平臺，則可以解決有關難題，實現對批量協議供貨的有效管理。

協議供貨在特定歷史階段發揮過特定的歷史作用，但過分廣泛地應用使其處于“生命不能承受之重”的境地。以辯證的眼光看協議供貨的歷史與未來，還其服務小額零星采購和緊急采購的本質，加強監管，取其精華，完善批量集中采購，有助于推動我國政府采購水平的進一步提高。

（作者單位：中國人民銀行集中采購中心）