限大保小，扶持中小企業(yè)？

限大保小，扶持中小企業(yè)？

本期嘉賓：

樸二哲 韓國(guó)政府采購(gòu)廳電子采購(gòu)局副處長(zhǎng) 

楊志勇 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員 

屠新泉 對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國(guó)際招投標(biāo)與政府采購(gòu)研究中心副主任　

宋雅琴 中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)項(xiàng)目官員、助理研究員

呂漢陽(yáng) 國(guó)家信息中心助理研究員

龔云峰 江蘇省政府采購(gòu)中心副主任

荊貴鎖 國(guó)信招標(biāo)集團(tuán)總工程師

岳小川 中機(jī)國(guó)際招標(biāo)有限公司第五業(yè)務(wù)部總經(jīng)理

本期主持：本報(bào)記者 賈璐

近日，韓國(guó)中小企業(yè)管理局出臺(tái)新規(guī)，明確從2013年起，將逐步降低大型電腦制造商在政府采購(gòu)市場(chǎng)的份額，到 2015年，所有大型電子制造商將被禁止參與政府計(jì)算機(jī)（不含筆記本）采購(gòu)項(xiàng)目的競(jìng)標(biāo)。消息一出，引發(fā)了業(yè)內(nèi)人士的關(guān)注。韓國(guó)為什么要出臺(tái)這項(xiàng)政策？是否對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)具有借鑒意義？《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》特邀業(yè)界理論學(xué)者、實(shí)務(wù)專家一起探討。

觀點(diǎn)摘要

樸二哲

三星等大型電子制造商的主要業(yè)務(wù)是韓國(guó)的民間市場(chǎng)和國(guó)際市場(chǎng)，政府采購(gòu)市場(chǎng)限制他們進(jìn)入，不會(huì)在很大程度上影響到其業(yè)績(jī)和利潤(rùn)。

楊志勇

政府采購(gòu)應(yīng)該給中小企業(yè)以政策支持，但不應(yīng)該采取在某個(gè)市場(chǎng)上對(duì)大企業(yè)全面禁止的做法。

屠新泉

我國(guó)缺乏與三星的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力相提并論的企業(yè)，不宜采取限大保小的政策，而是要?jiǎng)?chuàng)造更公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

宋雅琴

一旦政府將合同給了小企業(yè)，而小企業(yè)卻沒有能力提供良好的服務(wù)，那么政府采購(gòu)滿足自身運(yùn)行的目的也要落空。

龔云峰

我國(guó)的國(guó)情與韓國(guó)不同，像韓國(guó)這樣將某種產(chǎn)品直接留給中小企業(yè)的做法目前在我國(guó)很難實(shí)現(xiàn)。

1.大手筆扶持小企業(yè)

《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》：“到 2015年，所有大型電子制造商將被禁止參與政府臺(tái)式計(jì)算機(jī)采購(gòu)項(xiàng)目的競(jìng)標(biāo)。”韓國(guó)扶持中小企業(yè)的新規(guī)，給人以大手筆之感。作為韓國(guó)政府采購(gòu)廳的官員，樸二哲先生能否為我們介紹一下這項(xiàng)政策的出臺(tái)背景？

樸二哲：在韓國(guó)，約占企業(yè)總數(shù)99%的中小企業(yè)提供了占比達(dá)88%的就業(yè)崗位。因此，我們將中小企業(yè)視為保持經(jīng)濟(jì)活力的大動(dòng)脈，很注重扶持中小企業(yè)。在政府采購(gòu)扶持中小企業(yè)方面，韓國(guó)已形成了以《中小企業(yè)法》為母法，《中央政府合同法》、《中小企業(yè)采購(gòu)促進(jìn)法》、《地方政府合同法》、《政府合同法實(shí)施細(xì)則》、《關(guān)于特定采購(gòu)的〈政府合同法〉的特殊實(shí)施規(guī)則》等法律法規(guī)為配套的完備法規(guī)群，并且還在不斷完善中。這個(gè)法規(guī)群中最重要的一項(xiàng)原則即是《中小企業(yè)采購(gòu)促進(jìn)法》規(guī)定的“采購(gòu)當(dāng)局采購(gòu)中小企業(yè)產(chǎn)品占采購(gòu)總額的比例應(yīng)達(dá)到50%以上”。這項(xiàng)規(guī)定是對(duì)各采購(gòu)人的義務(wù)性、強(qiáng)制性要求。

在政府采購(gòu)扶持中小企業(yè)的政策方面，我們主要有定向采購(gòu)、優(yōu)秀產(chǎn)品選定制度、工程招標(biāo)劃分等級(jí)制度等措施。日前發(fā)布的這項(xiàng)政策就屬于定向采購(gòu)，即在韓國(guó)中小企業(yè)管理局面向中小企業(yè)專門制定的涵蓋貨物、工程、服務(wù)的230 余品目的采購(gòu)目錄中，凡是低于2.5 億韓元（約為143.15萬(wàn)元人民幣）的采購(gòu)項(xiàng)目，將專門預(yù)留給中小企業(yè)進(jìn)行投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)。

《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》：那么，臺(tái)式計(jì)算機(jī)就是這230余個(gè)品目中的一個(gè)嗎？

樸二哲：是的。我國(guó)的中小企業(yè)管理局每年都會(huì)公布新的僅限于中小企業(yè)之間投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)的品目，今年納入了臺(tái)式計(jì)算機(jī)。具體是這樣的，韓國(guó)政府、市政機(jī)關(guān)及相關(guān)部門在2013年僅允許向大型電腦制造商開放50%的臺(tái)式計(jì)算機(jī)采購(gòu)份額，而這一份額將在2014年降至25%，自2015年起，所有大型電子制造商將被禁止參與政府臺(tái)式計(jì)算機(jī)采購(gòu)項(xiàng)目的競(jìng)標(biāo)。

《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》：韓國(guó)的做法聽上去與美國(guó)政府采購(gòu)中的“合同授予制”比較接近。那么，這種做法有什么特點(diǎn)？ 

宋雅琴：國(guó)際上政府采購(gòu)扶持中小企業(yè)一般有3種方法，合同預(yù)留、分包和價(jià)格優(yōu)惠。其中，合同預(yù)留徹底排除了大企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，分包能給予大企業(yè)一定的自主性，而價(jià)格優(yōu)惠則是在保留競(jìng)爭(zhēng)格局的前提下給予中小企業(yè)一定的幫扶。

韓國(guó)通過政府采購(gòu)支持中小企業(yè)的做法屬于中小企業(yè)合同預(yù)留，這是政府采購(gòu)支持中小企業(yè)的幾種可選工具中，最為激進(jìn)的一種。這種方法通過將特定比例的合同預(yù)留給中小企業(yè)，最大限度地排除大型企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，從而提高中小企業(yè)獲得政府采購(gòu)的比例。

2.行政手段與市場(chǎng)法則的權(quán)衡

《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》：一項(xiàng)政策出臺(tái)后，人們可能會(huì)更關(guān)注其引發(fā)的效應(yīng)。各位嘉賓如何評(píng)價(jià)韓國(guó)的做法？ 

岳小川：政府采購(gòu)扶持中小企業(yè)對(duì)于增加就業(yè)機(jī)會(huì)、保護(hù)弱勢(shì)群體、維護(hù)社會(huì)公平和穩(wěn)定具有重要意義，能體現(xiàn)出政府采購(gòu)的政策性和公益性等特點(diǎn)，因此這種做法肯定具有積極意義。

呂漢陽(yáng)：韓國(guó)這種扶持中小企業(yè)的決心和強(qiáng)制推動(dòng)政府采購(gòu)助力中小企業(yè)發(fā)展、明確時(shí)間節(jié)點(diǎn)的做法是值得肯定的。

楊志勇：我認(rèn)為，這么做有點(diǎn)矯枉過正。雖然政府采購(gòu)應(yīng)該給中小企業(yè)以政策支持，但不應(yīng)該采取在某個(gè)市場(chǎng)上對(duì)大企業(yè)全面禁止的做法。

政府采購(gòu)有其規(guī)律，對(duì)政策扶持功能應(yīng)理性認(rèn)識(shí)。特別在一個(gè)社會(huì)大量資源歸政府支配的時(shí)候，過度地干預(yù)市場(chǎng)正常運(yùn)行，不僅僅破壞了市場(chǎng)規(guī)律，而且可能浪費(fèi)政府資金。為此，需要綜合評(píng)估政府采購(gòu)政策功能的成本與效益。

此外，不同行業(yè)的中小企業(yè)發(fā)展是有不同規(guī)律的。有的行業(yè)不太適合大企業(yè)發(fā)展；有的中小企業(yè)由于這樣那樣的原因，也不會(huì)發(fā)展成為大企業(yè)。這兩種情形都是市場(chǎng)正常發(fā)展的結(jié)果，并不需要政府過度干預(yù)。

現(xiàn)實(shí)中，政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展應(yīng)該有一個(gè)度，即將中小企業(yè)政府采購(gòu)的份額保持在一個(gè)恰當(dāng)?shù)乃缴希乐勾笃髽I(yè)壟斷政府采購(gòu)市場(chǎng)，形成政府采購(gòu)市場(chǎng)上更合理的企業(yè)生態(tài)。

荊貴鎖：這種做法確實(shí)對(duì)大型電子制造商不甚公平。韓國(guó)總統(tǒng)樸槿惠曾提出“大企業(yè)與小企業(yè)并行、出口與內(nèi)需共存”戰(zhàn)略， 我認(rèn)為，其指導(dǎo)思想是有利于國(guó)家各種規(guī)模的企業(yè)均衡發(fā)展。但是，禁止大型電子制造商參與政府計(jì)算機(jī)采購(gòu)項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)的措施對(duì)大型電子制造商是不公平的。任何一個(gè)政策的出臺(tái)，都不宜過于偏激，不能因噎廢食。

宋雅琴：在扶持方式中，韓國(guó)選取的合同預(yù)留方式對(duì)政府采購(gòu)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局干預(yù)最大，因此，我認(rèn)為，其成功實(shí)施必須滿足一定條件。其一，韓國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的中小企業(yè)已經(jīng)形成了充分競(jìng)爭(zhēng)的基本格局，政府所要扶持的企業(yè)小而弱。假設(shè)，三星和LG之下有相對(duì)較強(qiáng)的企業(yè)，那么很快“矬子里面拔將軍”，新的壟斷者就會(huì)出現(xiàn)，政府的目標(biāo)就會(huì)落空。其二，小企業(yè)雖小，能力卻很強(qiáng)。政府保護(hù)小企業(yè)的一個(gè)基本出發(fā)點(diǎn)是，小企業(yè)由于規(guī)模所限，無法像大企業(yè)那樣有充足的資源投入到市場(chǎng)運(yùn)作、投標(biāo)競(jìng)標(biāo)中，因此需要政府給予一定的優(yōu)惠，扶上馬送一程。然而，小企業(yè)天生的弱點(diǎn)也十分明顯，他們?cè)谏套u(yù)、持續(xù)的生存能力、供應(yīng)能力等方面也可能存在問題。一旦政府將合同給了小企業(yè)，小企業(yè)卻沒有能力履約、提供良好的售后、進(jìn)行后續(xù)的系統(tǒng)優(yōu)化和升級(jí)，那么政府采購(gòu)滿足自身運(yùn)行的目的也要落空。其三，政府采購(gòu)已有完備的采購(gòu)流程，能夠確保政府采購(gòu)在有限競(jìng)爭(zhēng)的格局下達(dá)到物有所值的目標(biāo)，而不會(huì)淪落為裙帶政治、客戶政治的工具。

《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》：如各位專家所說，扶持政策可能會(huì)產(chǎn)生一系列負(fù)面效應(yīng)。那么，請(qǐng)問樸先生，根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)以及您對(duì)這項(xiàng)政策的預(yù)估，這項(xiàng)政策會(huì)對(duì)韓國(guó)大企業(yè)產(chǎn)生明顯影響嗎？ 

樸二哲：我認(rèn)為不會(huì)。因?yàn)轫n國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)相對(duì)較小，而三星等大型電子制造商的主要業(yè)務(wù)是我國(guó)的民間市場(chǎng)和國(guó)際市場(chǎng)，因此雖然政府采購(gòu)市場(chǎng)限制他們進(jìn)入，但不會(huì)在很大程度上影響到他們的業(yè)績(jī)和利潤(rùn)。

《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》：可是，將電腦這樣相對(duì)而言需要具備成熟技術(shù)的項(xiàng)目預(yù)留給中小企業(yè)，采購(gòu)人會(huì)不會(huì)在質(zhì)量或服務(wù)上有所抱怨、擔(dān)憂？

樸二哲：應(yīng)該不會(huì)。首先我們已經(jīng)通過立法明確了采購(gòu)人對(duì)中小企業(yè)產(chǎn)品的采購(gòu)義務(wù)，因此不存在抱怨的情況。其次中小企業(yè)想要參加政府采購(gòu)，必須通過一個(gè)針對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)水平、履約能力的嚴(yán)格檢查才可以。最后，在韓國(guó)，中小企業(yè)違約的處罰力度相對(duì)較大，對(duì)中小企業(yè)有很強(qiáng)的震懾作用。

3.可否照搬韓國(guó)做法

《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》：近年來，我國(guó)政府采購(gòu)扶持中小企業(yè)不斷邁出新的步伐，取得了一定的成效。在今后的發(fā)展中，我們是否可以照搬韓國(guó)的做法？ 

屠新泉：韓國(guó)經(jīng)濟(jì)中的大財(cái)團(tuán)、大財(cái)閥現(xiàn)象是該國(guó)特有的，對(duì)此韓國(guó)政府和社會(huì)都有較強(qiáng)烈的反感情緒。但是我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和企業(yè)發(fā)展水平與韓國(guó)仍有較大差距，缺乏與三星的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力相提并論的企業(yè)。因此，我們不宜采取韓國(guó)這種限大保小的政策，而是要?jiǎng)?chuàng)造更公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

龔云峰：我國(guó)的國(guó)情與韓國(guó)不同，各地政府采購(gòu)的范圍和規(guī)模差異較大，像韓國(guó)這樣將某種產(chǎn)品直接留給中小企業(yè)的做法，目前在中國(guó)還很難實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)前，我國(guó)各級(jí)政府采購(gòu)只要能真正按照《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》的規(guī)定，將預(yù)留中小微型企業(yè)的份額足額兌現(xiàn)，就已經(jīng)是邁出了一大步，可能對(duì)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的成效并不比韓國(guó)單純把某類產(chǎn)品預(yù)留給中小企業(yè)的做法差。

宋雅琴：我也認(rèn)為現(xiàn)在談這一政策對(duì)中國(guó)的借鑒意義為時(shí)尚早。其一，這一政策出臺(tái)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)背景比較復(fù)雜。換言之，這往往是特定時(shí)間、特定地區(qū)、特定環(huán)境下出臺(tái)的政策，很難判斷其普適意義。其二，政策實(shí)施的結(jié)果尚不明了，不宜冒然借鑒。其三，對(duì)韓國(guó)而言，政策影響的金額可能不過十幾億元人民幣，但同樣的政策投放到中國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)，則影響巨大，必須謹(jǐn)慎。

鏈接

韓國(guó)中小企業(yè)范圍劃分

韓國(guó)中小企業(yè)的范疇是，根據(jù)行業(yè)類別，平時(shí)職工人數(shù)，資產(chǎn)規(guī)模，銷售額等指標(biāo)，應(yīng)在總統(tǒng)令所頒布標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)，并其所有制形式放其獨(dú)立經(jīng)營(yíng)性，符合總統(tǒng)令頒布標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)。

1.制造業(yè) ， 平時(shí)員工不足300人或資金80億韓元（注：1韓元=0.005726元人民幣）以下。2.礦業(yè)建筑業(yè)運(yùn)輸業(yè)， 平時(shí)員工不足300人或資金30億韓元以下。3.大型綜合零售業(yè)、信息處理及其他應(yīng)用計(jì)算機(jī)相關(guān)的行業(yè)，平時(shí)員工不足300人或銷售額300億韓元以下。4.種籽叢樹苗生產(chǎn)業(yè)、漁業(yè)、電器、煤氣及自來水業(yè)、染料及相關(guān)產(chǎn)品的批發(fā)業(yè)、賓館業(yè)、療養(yǎng)院、公寓經(jīng)營(yíng)業(yè)、通訊業(yè)、能源服務(wù)業(yè)、醫(yī)院、電影產(chǎn)業(yè)、廣播業(yè)，平時(shí)員工不足200人或銷售額200億韓元以下。5．醫(yī)藥品及整形外科用品、批發(fā)業(yè)、通訊推銷業(yè)、旅行介紹、倉(cāng)庫(kù)及與運(yùn)輸相關(guān)的服務(wù)業(yè)、產(chǎn)業(yè)用機(jī)械設(shè)備租賃業(yè)、演出產(chǎn)業(yè)、新聞提供業(yè)、清理下水道、廢品及與清掃相關(guān)的服務(wù) ，平時(shí)員工不足100人或銷售額100億韓元以下。6.農(nóng)業(yè)及林業(yè)，批發(fā)及產(chǎn)品中介業(yè)，以飲食為主的綜合零售業(yè)，研究及開發(fā)業(yè)事業(yè)，技援服務(wù)業(yè)，植物園、動(dòng)物園及自然公園游覽勝地及主停車場(chǎng)經(jīng)營(yíng)業(yè)，產(chǎn)業(yè)用洗滌業(yè)，平時(shí)員工不足50人或銷售額50億韓元以下。7.其他所有行業(yè)，平時(shí)員工不足30人或銷售額50億韓元以下。