政采不同于非貨幣形態的公共資源交易

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站在新十年的起點上，面對公共管理改革浪潮，制度走向、機構定位、人員去向都是對改革者智慧的考驗。

徐煥東

使用政府資金購買貨物、工程或服務，不是通常意義上的以盈利為目的交易。

政采不同于非貨幣形態的公共資源交易

中央財經大學政府管理學院教授 徐煥東

公共資源交易平臺的發展是當前政府采購業界比較關注的問題，它呈現出以下幾大特點。其一是公共資源交易模式多種多樣，有合肥模式、南昌模式、長沙模式、重慶模式、沈陽模式等。其二是中紀委和各地省委、市委強力推進，黨政推動力強。其三是躍進式發展，一些地方已經或正在建設大型交易場所，有些交易中心面積甚至將達到數萬平方米。其四是已經向法律法規層面發展，部分地方已經開始以立法方式（條例）來規范這種交易形式。其五是一些尚未進入統一交易中心的地方感到迷茫，或者因為不知道未來如何發展而浮躁。 

需要思考的是，政府將“買”和“賣”都放到一起，稱之為“公共資源交易中心”，究竟是不是未來發展方向？我個人認為，在給出答案之前，既要做理論探討，又要根據實踐進行總結；既要借鑒國際經驗，又要立足于中國實際。

首先，什么是公共資源？什么是公共資源交易？這里的公共資源究竟是一般意義上的非貨幣價值形態的資源，如礦山、土地、國有資產，還是包括貨幣價值形態的、廣義上所有非物質形態的資源？我們一般說的資源交易，是否主要指非貨幣價值形態的資源？如果政府通過稅收獲得的財政資金，去購買工程、貨物和服務，也叫“交易”嗎？既不是真實資產，也不以盈利為目的，拿著貨幣去購物，雖然總體上是交易，但這種情形是不是公共資源的一方去交易，還是很值得討論的。縱觀世界各國，使用政府資金采購的，或叫政府采購，或叫公共采購，沒有叫公共資源交易的，難道是其他國家沒有公共資源或他們的公共資源沒有買和賣？難道他們不反腐？ 

其次，公共資源交易市場建立和監督管理的目的是什么？是政府通過高賣低買獲得商業利益嗎？還是使公共資源獲得價值最大化？還是為反腐而設？目的不同，導致我們的法律、制度、政策都不相同，這同樣是需要討論的內容。如果是為反腐而設，就需要認真分析：這種改變是能更好地杜絕腐敗還是可能導致更大的腐敗？有些地方監督管理、交易操作、糾紛仲裁構成一體，試問這樣能否避免腐敗？

再其次，建立公共資源交易中心，采取集中交易、總體監督管理等模式，法律依據是什么？監督管理主體如何確立？監督管理權限如何劃分？是否需要進行全國統一考慮？

綜上所述，我的觀點是：第一，使用政府資金購買貨物、工程或服務，并不等于去交易。這不是為賣而買，也不是為買而賣，這只是為滿足政府建設或消費需要而進行，是一種典型的、穩定的、常規性購買活動，并不是通常意義上的以商業、以盈利為目的交易。

第二，政府采購是一個復雜的、全面的、完整的行為。政府采購有其自身的特點、要求，而不是簡單地買或者賣，政府采購并不同于政府資源的出賣。政府的資源可以按照市場原則拍賣，獲得利益最大化。而政府的采購則有不同的特點、要求和規則。政府采購要考慮需求最恰當的滿足、要實現多種政策功能要求。如果只把政府為主體的買和賣放到一起，更方便、更利于社會公共監督，我覺得沒什么不可以。問題是，如果將買和賣都放到一起，將監管都放到一起，問題就不一樣了。

從根本上說，政府采購是一種自成一體的購買體系，不同于非貨幣形態的公共資源交易。完善政府采購的戰略性目標，應該是建立包括工程、貨物、服務在內的政府大采購監督管理體系，而不是與政府公共資源的出讓合并。我認為，未來應當按照政府采購的特點、政策目標、法律制度，設計統一采購、統一監督管理的分工協作、相互制衡的“采”“管”分工，“仲”“采”分離的綜合體系。