集采機構的權利有待進一步明確

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站在新十年的起點上，面對公共管理改革浪潮，制度走向、機構定位、人員去向都是對改革者智慧的考驗。

廖曉陽

集采機構在采購代理行為中的法律地位不同于一般民事委托代理關系中的。

集采機構的權利有待進一步明確

重光律師事務所律師 廖曉陽

《政府采購法》第十六條規定，“集中采購機構為采購代理機構。設區的市、自治州以上人民政府根據本級政府采購項目組織集中采購的需要設立集中采購機構。集中采購機構是非營利事業法人，根據采購人的委托辦理采購事宜”， 第十八條規定，“采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集中采購機構代理采購”， 第二十條規定，“采購人依法委托采購代理機構辦理采購事宜的，應當由采購人與采購代理機構簽訂委托代理協議，依法確定委托代理的事項，約定雙方的權利義務。”《政府采購法》明確了采購人與集中采購機構之間的委托代理關系，并未明確規定集中采購機構的權利。同時，采購人從推薦的中標候選人中確定最終中標人的制度設計，進一步突出了采購人與集采機構之間的民事委托代理關系，弱化了集采機構的職能。

筆者認為，集采機構在采購代理行為中的法律地位不同于一般民事委托代理關系中受托人的法律地位，應當強化集采機構的權利，賦予其獨立決定中標人的相關權利。

首先，政府采購過程中采購人不同于一般民事買賣代理關系中的買方。一般民事代理買賣關系中，委托人支付價款，取得購買產品的所有權，委托人因為是所支付價款的絕對所有權人，因而其能夠自由決定受托人的代理權限。而政府采購資金是政府財政資金，財政資金最終來源于納稅人，設立集中采購制度的目的之一就是要通過集中采購機構確保用好納稅人的錢。從這個角度看，采購人并不是采購資金的所有權人，不能完全自主決定采購資金的使用，不具備一般民事代理買賣關系中買方的全部權利，不應由采購人最終決定中標人，而應由集采機構獨立決定中標人。

其次，集中采購機構承擔的法定職責決定其應當享有對應的權利。根據《政府采購法》的規定，集中采購機構應該履行的職責非常多，如：落實保護環境，扶持不發達地區和少數民族地區、促進中小企業發展等公共政策目標；采購人員應具備相應的專業水平、職業道德，考核不合格的，不得繼續任職；集中采購所執行的采購價格、節約資金效果、服務質量、信譽狀況等方面的均需要進行考核、定期公布等等。同時政府采購法律體系從集中采購機構的設置、專業人員組成等方面確保了集中采購機構相對獨立的地位以及業務特長，奠定了集中采購機構履行上述職責的基礎。但是，《政府采購法》中并未明確集中采購機構的對應權利，權利的缺位必然導致其職責的履行得不到保障。

最后，強化集中采購機構的法定權利有利于實現采購當事人之間的制衡，更有利于政府采購立法目的的實現。政府采購制度的目的之一是要提高政府采購資金的使用效益。一個專業的、獨立于采購人的采購機構是政府采購制度目的得以實現的基礎。通過《委托代理協議》規制下的集中采購機構無法真正獨立于采購人，代理人必然是委托人的附屬。強化集中采購機構的法定權利，賦予采購代理機構獨立決定供應商的權利，提升集中采購機構的法律地位，將有利于采購當事人之間的制衡。在采購人最終決定供應商的制度模式下，采購人對采購代理機構的監督動力不足，采購代理機構對采購結果的控制力偏低，而如果采購代理機構的權利明確，能夠獨立決定供應商，采購人作為最終采購產品的使用方，將會從對產品技術的要求、采購價格、合同履行等各方面加強對采購環節的監督，進一步確保政府采購公平、公正、高效進行。

在強化集采機構權利的同時，需要明確并細化集中采購機構在落實保護環境、扶持不發達地區和少數民族地區、促進中小企業發展、保護知識產權等公共政策目標中的具體職責，確保政府采購的政策目標能落到實處。