消除政府采購(gòu)地方保護(hù)現(xiàn)象

新十年 新思維

市場(chǎng)

在擴(kuò)內(nèi)需、促增長(zhǎng)政策實(shí)施過(guò)程中，部分地區(qū)紅頭文件中頻現(xiàn)“孩子是自家好”的邏輯：公務(wù)用車(chē)、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、物資儲(chǔ)備、環(huán)保設(shè)備、家電下鄉(xiāng)產(chǎn)品、公務(wù)接待用品等，都被打上了“本地產(chǎn)品優(yōu)先采購(gòu)”的烙印……面對(duì)這些，我們不禁要問(wèn)：政府采購(gòu)市場(chǎng)走向統(tǒng)一之路還有多遠(yuǎn)？

楊燕英

只有內(nèi)部和外部進(jìn)行共同治理，才能真正消除政府采購(gòu)地方保護(hù)現(xiàn)象。

消除政府采購(gòu)地方保護(hù)現(xiàn)象

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授 楊燕英

我國(guó)的地方保護(hù)主義由來(lái)已久，利用政府采購(gòu)實(shí)施地方保護(hù)的現(xiàn)象也并不少見(jiàn)。這種情況如果長(zhǎng)期存在，將給我國(guó)政府采購(gòu)制度的健康發(fā)展和保證市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性造成了很大的負(fù)面效應(yīng)，應(yīng)當(dāng)予以高度重視并認(rèn)真加以治理。筆者認(rèn)為，只有通過(guò)對(duì)政府采購(gòu)的內(nèi)部和外部進(jìn)行共同治理，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外結(jié)合，才能真正消除政府采購(gòu)地方保護(hù)現(xiàn)象。

從政府采購(gòu)的外部治理對(duì)策看，首先要從地方保護(hù)主義形成的根源入手，通過(guò)促進(jìn)地方政府轉(zhuǎn)變政績(jī)觀和創(chuàng)建地方政府良性競(jìng)爭(zhēng)的制度環(huán)境，消解地方政府進(jìn)行地方保護(hù)的動(dòng)力機(jī)制，從而為實(shí)現(xiàn)在政府采購(gòu)領(lǐng)域消除地方保護(hù)創(chuàng)造思想基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)。具體而言，一方面，要構(gòu)建科學(xué)發(fā)展的政府績(jī)?cè)u(píng)價(jià)考核體系；另一方面，要?jiǎng)?chuàng)建促進(jìn)地方政府良性競(jìng)爭(zhēng)的制度環(huán)境。

從政府采購(gòu)的內(nèi)部治理對(duì)策看，細(xì)化法律法規(guī)、加強(qiáng)過(guò)程控制、強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任、保障第三人權(quán)益救濟(jì)都是不可或缺的重要手段。

一是細(xì)化政府采購(gòu)法律法規(guī)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)告訴我們，規(guī)范有序的政府采購(gòu)制度離不開(kāi)法律的強(qiáng)有力約束。政府采購(gòu)制度完備、運(yùn)行比較規(guī)范的國(guó)家，無(wú)一不是通過(guò)政府采購(gòu)法制對(duì)政府采購(gòu)行為進(jìn)行具體而嚴(yán)格的約束。我國(guó)雖然在2003年正式實(shí)施了《政府采購(gòu)法》，對(duì)政府采購(gòu)的基本運(yùn)行制度進(jìn)行了法律規(guī)范，但從總體上來(lái)看，《政府采購(gòu)法》仍然是一個(gè)基本法律框架，許多法條的規(guī)定過(guò)于原則，可操作性不強(qiáng)，造成了政府采購(gòu)制度在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的許多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題難以用現(xiàn)有法律條文進(jìn)行約束。如何制約政府采購(gòu)中的地方保護(hù)，難以在現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》中找到明確的規(guī)定。因此，細(xì)化政府采購(gòu)法律法規(guī)、增強(qiáng)法律法規(guī)的可操作性，是當(dāng)前我國(guó)政府采購(gòu)管理領(lǐng)域中一件非常重要而緊迫的事項(xiàng)。但是由于各種利益關(guān)系的博弈，雖然經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的醞釀和討論，時(shí)至今日，與《政府采購(gòu)法》相配套的實(shí)施條例仍未正式出臺(tái)，這在很大程度上會(huì)延緩政府采購(gòu)地方保護(hù)治理的時(shí)間。因此，盡快正式出臺(tái)政府采購(gòu)法實(shí)施條例，既是治理政府采購(gòu)領(lǐng)域地方保護(hù)的迫切要求，也是重要的法律基礎(chǔ)。

二是嚴(yán)格政府采購(gòu)過(guò)程控制。當(dāng)前我國(guó)政府采購(gòu)領(lǐng)域中采購(gòu)行為不規(guī)范是地方保護(hù)能夠順利實(shí)施的重要原因。政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)在采購(gòu)過(guò)程中受到的人為干擾因素過(guò)多，使各種地方保護(hù)手段或明或暗地得以順利運(yùn)用，直接導(dǎo)致政府采購(gòu)地方保護(hù)行為難以遏制。因此，嚴(yán)格政府采購(gòu)過(guò)程管理，切實(shí)規(guī)范采購(gòu)行為，加強(qiáng)過(guò)程控制，才能使地方保護(hù)在采購(gòu)環(huán)節(jié)中難以容身。為此，必須嚴(yán)格政府采購(gòu)信息的發(fā)布管理，實(shí)行采購(gòu)信息發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)化管理，即包括政府采購(gòu)信息的發(fā)布渠道、發(fā)布方式、發(fā)布時(shí)間等都要規(guī)定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，避免地方采購(gòu)信息發(fā)布的人為干擾。剪除對(duì)外地供應(yīng)商設(shè)置的不合理門(mén)檻，鼓勵(lì)有資質(zhì)的供應(yīng)商積極參與本地和外地的政府采購(gòu)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。細(xì)化政府采購(gòu)預(yù)算編制，嚴(yán)格控制采購(gòu)人指定品牌的行為。運(yùn)用現(xiàn)代化的電子技術(shù)，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的公開(kāi)透明。要盡快搭建全國(guó)統(tǒng)一的電子化政府采購(gòu)平臺(tái)，使各地區(qū)的政府采購(gòu)均通過(guò)這一平臺(tái)進(jìn)行，保證各地的政府采購(gòu)過(guò)程面向全國(guó)公眾公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)真正的“陽(yáng)光采購(gòu)”。通過(guò)公開(kāi)透明，使采購(gòu)主體、采購(gòu)過(guò)程和采購(gòu)結(jié)果接受有關(guān)部門(mén)和社會(huì)公眾的監(jiān)督，從而防范采購(gòu)過(guò)程中的腐敗和暗箱操作，并以此遏制地方保護(hù)主義的行為。

三是強(qiáng)化政府采購(gòu)監(jiān)管責(zé)任。現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》第十三條規(guī)定：“各級(jí)人民政府財(cái)政部門(mén)是負(fù)責(zé)政府采購(gòu)監(jiān)督管理的部門(mén)，依法履行對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)。”第六十八條規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。”第六十九條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)參與政府采購(gòu)活動(dòng)的國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實(shí)施監(jiān)察。”據(jù)此，上述部門(mén)應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行監(jiān)管責(zé)任，對(duì)嚴(yán)重違反市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的政府采購(gòu)地方保護(hù)行為加大處罰的力度，特別是要對(duì)那些在實(shí)施地方保護(hù)過(guò)程中行賄受賄、弄權(quán)腐敗的當(dāng)事人進(jìn)行嚴(yán)懲。針對(duì)本地政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)地方保護(hù)現(xiàn)象不作為的，上級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)做出處罰決定并予以公開(kāi)曝光。要建立健全嚴(yán)格的政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并將考評(píng)結(jié)果計(jì)入相關(guān)部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)者的綜合績(jī)效考評(píng)范圍，使績(jī)效考評(píng)結(jié)果與該部門(mén)下年度政府采購(gòu)預(yù)算和地方政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)、政府采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)官員的職務(wù)升遷掛鉤，促使其主動(dòng)抵制地方政府的地方保護(hù)主義傾向。只有監(jiān)管部門(mén)維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的自覺(jué)性和主動(dòng)性增強(qiáng)了，才能有效地破除地方保護(hù)形成的市場(chǎng)割據(jù)和市場(chǎng)封鎖，重振供應(yīng)商對(duì)政府采購(gòu)的信心，提高政府采購(gòu)的信譽(yù)度。

四是切實(shí)保障政府采購(gòu)第三人的權(quán)益救濟(jì)。政府采購(gòu)的第三人是采購(gòu)合同的競(jìng)爭(zhēng)者，采購(gòu)合同的訂立程序是否公開(kāi)透明，采購(gòu)合同的授予是否合法以及合同條件是否公平競(jìng)爭(zhēng)，直接關(guān)系到第三人的切身利益。而政府采購(gòu)人具有的天然的經(jīng)濟(jì)與政治上的優(yōu)勢(shì)，在政府采購(gòu)關(guān)系中常常處于特殊的地位。因此，為保護(hù)第三人的合法權(quán)益，必須通過(guò)法律建立保障第三人權(quán)益的救濟(jì)制度。從世界范圍看，幾乎所有的國(guó)際性政府采購(gòu)法律文件與各國(guó)的法律法規(guī)中，都對(duì)政府采購(gòu)第三人的權(quán)益保護(hù)進(jìn)行了規(guī)范。雖然我國(guó)《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》中都原則規(guī)定了保護(hù)政府采購(gòu)當(dāng)事人合法權(quán)益的內(nèi)容，但均過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏可操作性，其結(jié)果是導(dǎo)致政府采購(gòu)實(shí)踐中，在政府采購(gòu)地方保護(hù)普遍的情況下，第三人作為利益受損害的一方，難以得到有效的權(quán)利救濟(jì)。因此，必須盡快完善和細(xì)化相關(guān)法律法規(guī)，加大第三人權(quán)益保護(hù)的力度，通過(guò)保障對(duì)第三人的權(quán)益救濟(jì)，形成對(duì)政府采購(gòu)地方保護(hù)的利益約束機(jī)制，從而最大限度地壓縮地方保護(hù)主義的生存空間。