消除政府采購地方保護現象

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在擴內需、促增長政策實施過程中，部分地區紅頭文件中頻現“孩子是自家好”的邏輯：公務用車、農機補貼、物資儲備、環保設備、家電下鄉產品、公務接待用品等，都被打上了“本地產品優先采購”的烙印……面對這些，我們不禁要問：政府采購市場走向統一之路還有多遠？

楊燕英

只有內部和外部進行共同治理，才能真正消除政府采購地方保護現象。

消除政府采購地方保護現象

中央財經大學政府管理學院教授 楊燕英

我國的地方保護主義由來已久，利用政府采購實施地方保護的現象也并不少見。這種情況如果長期存在，將給我國政府采購制度的健康發展和保證市場競爭的公平性造成了很大的負面效應，應當予以高度重視并認真加以治理。筆者認為，只有通過對政府采購的內部和外部進行共同治理，實現內外結合，才能真正消除政府采購地方保護現象。

從政府采購的外部治理對策看，首先要從地方保護主義形成的根源入手，通過促進地方政府轉變政績觀和創建地方政府良性競爭的制度環境，消解地方政府進行地方保護的動力機制，從而為實現在政府采購領域消除地方保護創造思想基礎和制度基礎。具體而言，一方面，要構建科學發展的政府績評價考核體系；另一方面，要創建促進地方政府良性競爭的制度環境。

從政府采購的內部治理對策看，細化法律法規、加強過程控制、強化監管責任、保障第三人權益救濟都是不可或缺的重要手段。

一是細化政府采購法律法規。國際經驗告訴我們，規范有序的政府采購制度離不開法律的強有力約束。政府采購制度完備、運行比較規范的國家，無一不是通過政府采購法制對政府采購行為進行具體而嚴格的約束。我國雖然在2003年正式實施了《政府采購法》，對政府采購的基本運行制度進行了法律規范，但從總體上來看，《政府采購法》仍然是一個基本法律框架，許多法條的規定過于原則，可操作性不強，造成了政府采購制度在實際執行過程中出現的許多現實問題難以用現有法律條文進行約束。如何制約政府采購中的地方保護，難以在現行《政府采購法》中找到明確的規定。因此，細化政府采購法律法規、增強法律法規的可操作性，是當前我國政府采購管理領域中一件非常重要而緊迫的事項。但是由于各種利益關系的博弈，雖然經過長時間的醞釀和討論，時至今日，與《政府采購法》相配套的實施條例仍未正式出臺，這在很大程度上會延緩政府采購地方保護治理的時間。因此，盡快正式出臺政府采購法實施條例，既是治理政府采購領域地方保護的迫切要求，也是重要的法律基礎。

二是嚴格政府采購過程控制。當前我國政府采購領域中采購行為不規范是地方保護能夠順利實施的重要原因。政府采購機構在采購過程中受到的人為干擾因素過多，使各種地方保護手段或明或暗地得以順利運用，直接導致政府采購地方保護行為難以遏制。因此，嚴格政府采購過程管理，切實規范采購行為，加強過程控制，才能使地方保護在采購環節中難以容身。為此，必須嚴格政府采購信息的發布管理，實行采購信息發布的標準化管理，即包括政府采購信息的發布渠道、發布方式、發布時間等都要規定統一的標準，避免地方采購信息發布的人為干擾。剪除對外地供應商設置的不合理門檻，鼓勵有資質的供應商積極參與本地和外地的政府采購市場競爭。細化政府采購預算編制，嚴格控制采購人指定品牌的行為。運用現代化的電子技術，實現政府采購的公開透明。要盡快搭建全國統一的電子化政府采購平臺，使各地區的政府采購均通過這一平臺進行，保證各地的政府采購過程面向全國公眾公開，實現真正的“陽光采購”。通過公開透明，使采購主體、采購過程和采購結果接受有關部門和社會公眾的監督，從而防范采購過程中的腐敗和暗箱操作，并以此遏制地方保護主義的行為。

三是強化政府采購監管責任。現行《政府采購法》第十三條規定：“各級人民政府財政部門是負責政府采購監督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監督管理職責。”第六十八條規定：“審計機關應當對政府采購進行審計監督。”第六十九條規定：“監察機關應當加強對參與政府采購活動的國家機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監察。”據此，上述部門應當切實履行監管責任，對嚴重違反市場公平競爭的政府采購地方保護行為加大處罰的力度，特別是要對那些在實施地方保護過程中行賄受賄、弄權腐敗的當事人進行嚴懲。針對本地政府采購監管機構對地方保護現象不作為的，上級監管機構應及時做出處罰決定并予以公開曝光。要建立健全嚴格的政府采購績效評價指標體系，并將考評結果計入相關部門和領導者的綜合績效考評范圍，使績效考評結果與該部門下年度政府采購預算和地方政府采購監管部門、政府采購執行機構官員的職務升遷掛鉤，促使其主動抵制地方政府的地方保護主義傾向。只有監管部門維護市場公平競爭的自覺性和主動性增強了，才能有效地破除地方保護形成的市場割據和市場封鎖，重振供應商對政府采購的信心，提高政府采購的信譽度。

四是切實保障政府采購第三人的權益救濟。政府采購的第三人是采購合同的競爭者，采購合同的訂立程序是否公開透明，采購合同的授予是否合法以及合同條件是否公平競爭，直接關系到第三人的切身利益。而政府采購人具有的天然的經濟與政治上的優勢，在政府采購關系中常常處于特殊的地位。因此，為保護第三人的合法權益，必須通過法律建立保障第三人權益的救濟制度。從世界范圍看，幾乎所有的國際性政府采購法律文件與各國的法律法規中，都對政府采購第三人的權益保護進行了規范。雖然我國《政府采購法》和《招標投標法》中都原則規定了保護政府采購當事人合法權益的內容，但均過于籠統，缺乏可操作性，其結果是導致政府采購實踐中，在政府采購地方保護普遍的情況下，第三人作為利益受損害的一方，難以得到有效的權利救濟。因此，必須盡快完善和細化相關法律法規，加大第三人權益保護的力度，通過保障對第三人的權益救濟，形成對政府采購地方保護的利益約束機制，從而最大限度地壓縮地方保護主義的生存空間。