公務卡能否變身采購卡

公務卡專題探討（一）

公務卡制度步入全面推行階段，未來公務卡使用功能引人關注

公務卡能否變身采購卡

■ 本報記者 賈璐

有關數據顯示，截至目前,絕大多數中央部門及所屬1萬多個中央基層預算單位,36個省(自治區、直轄市、計劃單列市)本級、328個市(地)本級、2833個縣(區)本級、7114個鄉(鎮),共計38萬多個地方預算單位實行了公務卡制度改革。公務卡制度的全面推行，引發了政府采購領域的關注和思考：同為支出管理領域的基礎性制度，公務卡與政府采購存在怎樣的關聯？兩者是否可以有機銜接？

公務卡與政府采購存在天然聯系

“實施公務卡制度的目的之一，在于財政部門可以對公務卡支付的每一筆公務支出實施動態監控,對違規支付進行快速核查處理。那么核查的依據是什么？毫無疑問是一系列財政和財務制度，其中就包括政府采購制度。以出差定點飯店為例，公務員可以選擇哪些飯店、應該遵循什么樣的標準，都是事先通過政府采購程序確定的。”一位不愿具名的業內專家表示，翻閱《中央預算單位公務卡強制結算目錄》不難發現，中央各部門及所屬行政事業單位工作人員必須使用公務卡支付的費用包括印刷費、咨詢費、物業管理費、差旅費、維修（護）費、租賃費、會議費等16項，這些費用所涉及的項目大都已納入政府采購管理和實施范疇。這不僅意味著公務卡與政府采購制度存在著緊密關聯，也意味著公務卡制度要想更好地發揮作用，必須與政府采購制度實現無縫銜接。

中國社會科學院財經戰略研究院研究員楊志勇也認為：“公務卡與政府采購制度都是有助于節約財政資金、提高財政資金使用效率的制度。兩者目標的一致性決定了如果配合使用，則可提高財政資金的使用效率。”

公務卡可以成為采購卡

在公務卡支付推行后，關于公務卡的使用范圍和功能存在許多探討或設想，其中的一種思路是，公務卡是否可變身為采購卡，在政府采購活動中一展身手？

記者了解到，將公務卡應用于政府采購的做法，在國外已較為常見，其中美國的商業采購卡為業內所熟知。這種采購卡是由美國聯邦政府管理與預算辦公室于1986年引入的一種信用卡，適用于行政官員從事小額采購或行政部門從事一定數額的大額采購。1989年這種采購卡開始在政府部門范圍之內廣泛使用。在12931號命令中，時任美國總統克林頓要求在《聯邦采購程序簡化法》提供的框架內進一步擴大采購卡的使用范圍并盡可能的授予行政部門自行采購的權利。

中國發展研究基金會項目官員、助理研究員宋雅琴向記者介紹說,商業采購卡作為美國簡化采購的方法之一，是不超過小額采購閾值的采購項目的首選方法。在美國，除少數管理性、政策性要求外，小額采購不要求遵循其他政府采購程序和規定。采購官或采購人員只要認為價格合理，就可以不進行競爭性的詢價。美國政府呼吁采購人員在可行范圍內，向合格的供應商進行小額采購。從美國的經驗來看，簡化采購的優點非常明顯。

首先，行政部門的工作人員經授權可以繞過采購官員，使用采購卡直接向供應商購買產品，這有利于減少倉儲成本、簡化審批手續、縮短采購時間，可相應縮減專業采購人員的數量，并提高用戶的滿意度。

其次，采購卡的數據庫系統能夠采集持卡人的采購時間、采購數量、采購金額以及折扣、供應商的狀況等信息；發卡銀行可將這些信息傳達給持卡人所在的行政部門以及采購監管部門，從而有利于政府采購活動的監督控制。

此外，采購卡這種履約階段的分散模式并沒有影響到締約階段集中采購的效率。根據哈佛大學的一項研究，在美國政府采購使用采購卡的采購合同中，92%的采購合同在選定供應商階段都經過價格協商。

國家信息中心助理研究員呂漢陽分析認為，歐美發達國家政府采購制度大都經歷了一個由分散采購到集中采購再到集中分散相結合的過程。由分散采購到集中采購，主要是為了規范管理；集中分散相結合，則是為了效率和靈活。我國目前還處于由分散采購到集中采購，強調規范管理的第一階段。集中采購更為關注公平但效率較差，對于零散小額的采購確實不方便，因此通過公務卡這種形式是最方便的，不妨將簡易采購程序（如公務卡）明確為政府采購的方式之一，這便于“三公消費”中零散的支出部分可以更好地適用政府采購法律。

而我國目前也有少數地區先行先試，將公務卡應用到政府采購中。其中，黑龍江省從2011年開始，在采購人需要與政府采購供應商直接結算時，統一采用刷公務卡的方式。 

“推廣政府采購供應商使用POS機刷公務卡的最大好處就是方便了相關部門對財政性資金的監管。”黑龍江省政府采購監督管理辦公室主任劉梓久說，使用公務卡，具有“消費留痕”的特點，其消費時間、金額、刷卡商戶等公務支出的詳細信息都可通過公務卡支持系統查詢，并與發票、簽購單等票據進行核對，有效保障公務支出的真實性。

黑龍江省大慶市財政局總監組的莊永久描述了公務卡結算給供應商帶來的好處：“其一，現實中往往是供應商跑東跑西落實采購資金結算事宜，公務卡簡化結算程序后，給供應商省去許多時間精力。其二，公務卡即時支付可在緩解財政資金支付壓力的情況下有效保護供應商的資金鏈。”

面臨現實障礙

盡管好處多多，但公務卡要真正成為一種采購方式，仍有一些現實障礙需要應對。

“目前，我國以《政府采購法》為統領、部門法規為配套的政府采購制度體系中，并沒有關于簡化采購程序的制度設計，將公務卡應用于政府采購有可能面臨與現行制度規則沖突的情況。”某業內專家表示。

宋雅琴則認為，如果要通過公務卡解決集中采購以外的零星、小額采購的方便性的問題，那么公務卡制度必須與預算管理或者采購計劃管理結合起來才有意義。同時，只有預算細化、且結余資金歸屬明晰，公務卡才能產生一定的激勵效應。

“政府采購部門本身應加大對公務卡使用的管理，其一，必須確認公務卡由公務員持有，并防止采購完不報銷、不核算的情況出現。其二，因為各地的電子操作平臺不一致，需要財政部建立全國統一的電子操作平臺，并增加公務卡支付模塊、建立公務卡信息數據庫。其三，創新報銷機制，將傳統的層層報批的報銷模式改為公務卡授權支付。”莊永久說。

楊志勇認為，對于多大金額以下的政府采購項目可以直接用公務卡結算，需要有明確的制度規定，并需建立隨物價變化的動態調整機制。

在公務卡代理銀行的選擇上，莊永久認為，最好能將市場開放給國內各大商業銀行，而不局限于本地銀行，以免形成壟斷或造成因本地銀行在外省市網點較少而支付不便的情況。

公務卡與公務卡制度

公務卡是指預算單位工作人員持有，主要用于日常公務支出和財務報銷業務的信用卡，公務卡制度的直接作用是將傳統現金支付結算改為用公務卡支付結算。公務卡實行“銀行授信額度，個人持卡支付，單位報銷還款，財政實時監控”的操作方式，持卡人在日常公務支出時，使用公務卡刷卡消費并取得交易憑證和發票，據此票據才能到本單位財務部門報銷。到期還款時，由單位財務部門將款項直接支付給發卡銀行。

我國自2007年借鑒國際經驗實施公務卡制度改革以來，除部分偏遠地區預算單位因缺乏公務卡受理環境暫無法實施改革等特殊因素外，公務卡制度已基本實現全覆蓋，成為公務支出管理領域的一項基礎性制度。

財政部于2011年規定，從2012年1月1日起，中央各部門及所屬行政事業單位工作人員在支付辦公費、印刷費、咨詢費、手續費、水電費、郵電費、物業管理費、差旅費、維修（護）費、租賃費、會議費、培訓費、公務接待費、專用材料費、公務用車運行維護費和其他交通費用等16項費用時，必須使用公務卡；并且，2012年年底前，所有基層預算單位要全部實行公務卡支付制度。