區域聯合采購需解決哪些問題

編者按： 財政部《2013 年政府采購工作要點》提出，強化集中采購管理，倡導開展區域聯合采購。這種被倡導的采購模式具有怎樣的特點？需要解決哪些問題？本報特刊發有關文章。

區域聯合采購需解決哪些問題

■ 宋軍

隨著政府采購制度改革的不斷深入，各地積極探索政府采購管理的新模式，采用區域聯合采購的方式，以解決政府采購活動中存在的“效率低、價格貴”等問題。區域聯合采購雖然有許多優勢，但也存在一些缺陷，因此，必須綜合考慮，合理使用，最大限度地發揮區域聯合采購的優勢。

區域聯合采購的定位

所謂區域聯合采購，是指若干個采購實體實行區域聯合集中采購，使不同行政地區、不同行業的零散采購項目集合起來，形成大規模采購，以此來提高規模經濟效益和降低采購成本的行為。區域聯合采購的核心是預算管理、區域統一、信息互通、資源共享。

區域聯合采購主要有兩種模式：

一是縱向間的區域聯合采購。縱向間的區域聯合采購是以行政關系為紐帶，采取省市縣聯合或者是行業內的垂直管理單位的聯合采購，主要解決有些地方市場發育不完善、縣（區）或鎮沒有集中采購機構的問題。

二是橫向間的區域聯合采購。橫向間的區域聯合采購是以市場為導向，按經濟功能區域劃分，打破行政管理格局，發揮市場優勢，采取省與省、市與市、縣與縣之間的區域聯合采購。

在政府采購活動中，并非所有項目都可以實行區域聯合采購，只有貨物和服務中通用類的項目以及工程中小型的同類型采購項目可以采取區域聯合采購。貨物類通用采購項目主要為辦公自動化設備、辦公家具、辦公用低值消耗品、公務用車采購等；服務類通用采購項目主要為會議服務、車輛保養及保險、公務資料印刷、物業管理服務等；工程類通用采購項目主要為農發改選項目、農村飲水工程、城市綠化項目等。

利弊分析

區域聯合采購的優點主要有：一是彌補市場不足的缺陷。由于有些地方的市場發育不完善，有些行業的供應商較少，達不到《政府采購法》所規定的法定數量，使政府采購活動無法開展，而采取區域聯合采取的管理模式，可以有選擇地確定在一些市場經濟發達的地方開展政府采購活動，從而彌補少數地區市場發育不足的缺陷。二是區域聯合采購可以統一采購項目標準，避免相互攀比，較好地解決超標準采購問題。三是采購規模大，能吸引更多的供應商參與競爭，采購人可以采購到價廉物美的商品和服務。四是可以節約采購操作成本。區域聯合采購將零星同類型的采購項目集合到一起，進行一次性采購，可以節約采購操作成本。五是政府可以通過區域聯合采購向社會發出一定的信息，反映政府支持什么、反對什么，引導全社會科學消費。

區域聯合采購缺點主要有：一是不能滿足多樣性需求，采購手續復雜，主導部門或采購人協調起來比較困難。二是采購周期較長，不能滿足急需。三是容易產生聯合壟斷，對中小企業不利。

實施區域聯合采購的先決條件

實行區域聯合采購雖然利大于弊，但在實際操作中必須有一定的先決條件，不然將達不到應有的效果。

一是規范政府采購預算編制。政府采購預算是政府采購的基礎性工作。實行區域聯合采購必須以科學、規范、精細的政府采購預算作保證，沒有政府采購預算或政府采購預算不精細，就無法將分散在采購人中零星的政府采購項目集合起來實行區域聯合采購。

二是完善政府采購管理制度。實行區域聯合采購，必須有完善的政府采購制度作保障。區域聯合采購涉及政府采購工作的方方面面，沒有完善的政府采購管理制度，僅靠人來管理是不夠的。因此，必須制定區域聯合采購的相關管理制度，主要包括：區域聯合采購的管理模式、聯合形式、采購方式、組織主體、組織時間要求、各個環節和節點的責任人與職責、供應商確定的方式、驗收的主體與責任、采購資金支付的時間要求、行政救濟的責任、對供應商的評價等管理與操作制度和規定。

三是明確聯合采購監管職責。區域聯合采購涉及跨越行政管理權問題，采購人不是同一行政管轄權下的被監管對象，采購代理機構與采購人的代理關系也不對等、不明確，因此需要明確區域聯合采購的監管職責，從而保證聯合采購活動的規范運作。筆者認為，可以確定以下監管原則：區域縱向聯合采購活動以行政管理權限為依據確定，由行政級別最高的采購人的監管部門的監管為主；區域橫向聯合采購活動以采購活動中采購項目預算資金最多的采購人的監管部門的監管為主。

四是建立聯合采購協調機制。區域聯合采購的推進，最關鍵的是建立協調機制，保證區域聯合采購的順利進行。區域聯合采購打破了行政管理權的格局，因此需要一個專門的機構協調在區域聯合采購活動中出現的問題。在區域聯合采購中需要協調的問題主要有：由誰主持組織采購活動、由誰委托代理機構采購、由誰代表采購人確定中標供應商、質疑投訴由誰受理與處理、如何驗收、委托代理費的分攤、售后服務的管理與協調等。一旦建立較為固定的區域聯合采購機制，必須成立區域聯合采購領導小組，定期召開聯席會議，制定和出臺相關管理辦法，研究和解決區域聯合采購存在的問題，協調各方利益與關系，推動區域聯合采購順利實施。

應解決的問題

一是區域聯合采購與支持中小企業、分包采購的矛盾問題。區域聯合采購是一種打包采購形式，目的是為了產生規模效益，但這種打包聯合采購使小項目變成了大項目，也就引起了大供應商的興趣，被大供應商拿到合同的機遇較大，這與我國政府采購支持中小企業發展的政策有矛盾。因此，在區域聯合采購中應注意把握一個度，要按法律要求將一定比例的政府采購合同授予中小企業，同時出臺中小企業參與聯合采購的優惠政策。

二是采購時效問題。本來人們就對政府采購效率問題較為不滿，一旦推行區域聯合采購，將多個采購人的采購需求整合到一起，更需要時間協調，更難滿足及時性需要。因此，必須解決好區域聯合采購的時效問題。為此，就需要做好區域聯合采購的預算和計劃問題，并把握好區域聯合采購中每一個環節的時間節點，將區域聯合采購的采購時間壓到最低點。

三是操作成本費用問題。政府采購活動必然發生操作成本，而區域聯合采購就存在一個操作成本分攤的問題，也就是委托代理采購的費用由誰承擔的問題。特別是橫向間的聯合采購成本分攤不好操作。因此，必須有一個統一的管理辦法，比較利于計算的辦法就是按采購項目的合同金額的比例分別承擔費用。同時，還有一個采購資金的支付方式問題，由于聯合采購的特殊性，它的資金支付方式是采用集中支付還是分散支付也應該視情況而定。若是縱向采購，各采購人則應將采購資金集中到最高一級的政府采購監管部門，再統一支付給中標供應商；若是橫向采購，則應分散支付，由采購人按合同規定的時間，各自將款項直接支付給中標供應商。

四是中標供應商的決定權問題。非聯合采購項目一般是由采購人按照評標委員會推薦的中標供應商候選排名順序確定供應商，而聯合采購存在一個供應商對本地經濟的影響和售后服務問題，特別是對于大合同，所以，由誰決定中標供應商存在利益之爭，必須制定出臺相應的管理辦法。

五是監督與救濟機制的協調問題。組織區域聯合采購活動，必須用制度來規定監管管理和行政救濟的問題。應該規定，采購活動的采購代理機構的所在地的政府采購監管部門主要負責對該項采購活動的監督責任，同時，也負責該項目的政府采購的投訴處理。因此，這就需要建立協調機制，特別是上一級的政府采購監管部門要定期召開協調會。

（作者單位：湖北省荊門市政府采購辦公室）