區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)需解決哪些問(wèn)題

編者按： 財(cái)政部《2013 年政府采購(gòu)工作要點(diǎn)》提出，強(qiáng)化集中采購(gòu)管理，倡導(dǎo)開(kāi)展區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)。這種被倡導(dǎo)的采購(gòu)模式具有怎樣的特點(diǎn)？需要解決哪些問(wèn)題？本報(bào)特刊發(fā)有關(guān)文章。

區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)需解決哪些問(wèn)題

■ 宋軍

隨著政府采購(gòu)制度改革的不斷深入，各地積極探索政府采購(gòu)管理的新模式，采用區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)的方式，以解決政府采購(gòu)活動(dòng)中存在的“效率低、價(jià)格貴”等問(wèn)題。區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)雖然有許多優(yōu)勢(shì)，但也存在一些缺陷，因此，必須綜合考慮，合理使用，最大限度地發(fā)揮區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)的優(yōu)勢(shì)。

區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)的定位

所謂區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)，是指若干個(gè)采購(gòu)實(shí)體實(shí)行區(qū)域聯(lián)合集中采購(gòu)，使不同行政地區(qū)、不同行業(yè)的零散采購(gòu)項(xiàng)目集合起來(lái)，形成大規(guī)模采購(gòu)，以此來(lái)提高規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益和降低采購(gòu)成本的行為。區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)的核心是預(yù)算管理、區(qū)域統(tǒng)一、信息互通、資源共享。

區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)主要有兩種模式：

一是縱向間的區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)。縱向間的區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)是以行政關(guān)系為紐帶，采取省市縣聯(lián)合或者是行業(yè)內(nèi)的垂直管理單位的聯(lián)合采購(gòu)，主要解決有些地方市場(chǎng)發(fā)育不完善、縣（區(qū)）或鎮(zhèn)沒(méi)有集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的問(wèn)題。

二是橫向間的區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)。橫向間的區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)是以市場(chǎng)為導(dǎo)向，按經(jīng)濟(jì)功能區(qū)域劃分，打破行政管理格局，發(fā)揮市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，采取省與省、市與市、縣與縣之間的區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)。

在政府采購(gòu)活動(dòng)中，并非所有項(xiàng)目都可以實(shí)行區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)，只有貨物和服務(wù)中通用類(lèi)的項(xiàng)目以及工程中小型的同類(lèi)型采購(gòu)項(xiàng)目可以采取區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)。貨物類(lèi)通用采購(gòu)項(xiàng)目主要為辦公自動(dòng)化設(shè)備、辦公家具、辦公用低值消耗品、公務(wù)用車(chē)采購(gòu)等；服務(wù)類(lèi)通用采購(gòu)項(xiàng)目主要為會(huì)議服務(wù)、車(chē)輛保養(yǎng)及保險(xiǎn)、公務(wù)資料印刷、物業(yè)管理服務(wù)等；工程類(lèi)通用采購(gòu)項(xiàng)目主要為農(nóng)發(fā)改選項(xiàng)目、農(nóng)村飲水工程、城市綠化項(xiàng)目等。

利弊分析

區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)的優(yōu)點(diǎn)主要有：一是彌補(bǔ)市場(chǎng)不足的缺陷。由于有些地方的市場(chǎng)發(fā)育不完善，有些行業(yè)的供應(yīng)商較少，達(dá)不到《政府采購(gòu)法》所規(guī)定的法定數(shù)量，使政府采購(gòu)活動(dòng)無(wú)法開(kāi)展，而采取區(qū)域聯(lián)合采取的管理模式，可以有選擇地確定在一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方開(kāi)展政府采購(gòu)活動(dòng)，從而彌補(bǔ)少數(shù)地區(qū)市場(chǎng)發(fā)育不足的缺陷。二是區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)可以統(tǒng)一采購(gòu)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)，避免相互攀比，較好地解決超標(biāo)準(zhǔn)采購(gòu)問(wèn)題。三是采購(gòu)規(guī)模大，能吸引更多的供應(yīng)商參與競(jìng)爭(zhēng)，采購(gòu)人可以采購(gòu)到價(jià)廉物美的商品和服務(wù)。四是可以節(jié)約采購(gòu)操作成本。區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)將零星同類(lèi)型的采購(gòu)項(xiàng)目集合到一起，進(jìn)行一次性采購(gòu)，可以節(jié)約采購(gòu)操作成本。五是政府可以通過(guò)區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)向社會(huì)發(fā)出一定的信息，反映政府支持什么、反對(duì)什么，引導(dǎo)全社會(huì)科學(xué)消費(fèi)。

區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)缺點(diǎn)主要有：一是不能滿(mǎn)足多樣性需求，采購(gòu)手續(xù)復(fù)雜，主導(dǎo)部門(mén)或采購(gòu)人協(xié)調(diào)起來(lái)比較困難。二是采購(gòu)周期較長(zhǎng)，不能滿(mǎn)足急需。三是容易產(chǎn)生聯(lián)合壟斷，對(duì)中小企業(yè)不利。

實(shí)施區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)的先決條件

實(shí)行區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)雖然利大于弊，但在實(shí)際操作中必須有一定的先決條件，不然將達(dá)不到應(yīng)有的效果。

一是規(guī)范政府采購(gòu)預(yù)算編制。政府采購(gòu)預(yù)算是政府采購(gòu)的基礎(chǔ)性工作。實(shí)行區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)必須以科學(xué)、規(guī)范、精細(xì)的政府采購(gòu)預(yù)算作保證，沒(méi)有政府采購(gòu)預(yù)算或政府采購(gòu)預(yù)算不精細(xì)，就無(wú)法將分散在采購(gòu)人中零星的政府采購(gòu)項(xiàng)目集合起來(lái)實(shí)行區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)。

二是完善政府采購(gòu)管理制度。實(shí)行區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)，必須有完善的政府采購(gòu)制度作保障。區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)涉及政府采購(gòu)工作的方方面面，沒(méi)有完善的政府采購(gòu)管理制度，僅靠人來(lái)管理是不夠的。因此，必須制定區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)的相關(guān)管理制度，主要包括：區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)的管理模式、聯(lián)合形式、采購(gòu)方式、組織主體、組織時(shí)間要求、各個(gè)環(huán)節(jié)和節(jié)點(diǎn)的責(zé)任人與職責(zé)、供應(yīng)商確定的方式、驗(yàn)收的主體與責(zé)任、采購(gòu)資金支付的時(shí)間要求、行政救濟(jì)的責(zé)任、對(duì)供應(yīng)商的評(píng)價(jià)等管理與操作制度和規(guī)定。

三是明確聯(lián)合采購(gòu)監(jiān)管職責(zé)。區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)涉及跨越行政管理權(quán)問(wèn)題，采購(gòu)人不是同一行政管轄權(quán)下的被監(jiān)管對(duì)象，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)與采購(gòu)人的代理關(guān)系也不對(duì)等、不明確，因此需要明確區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)的監(jiān)管職責(zé)，從而保證聯(lián)合采購(gòu)活動(dòng)的規(guī)范運(yùn)作。筆者認(rèn)為，可以確定以下監(jiān)管原則：區(qū)域縱向聯(lián)合采購(gòu)活動(dòng)以行政管理權(quán)限為依據(jù)確定，由行政級(jí)別最高的采購(gòu)人的監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管為主；區(qū)域橫向聯(lián)合采購(gòu)活動(dòng)以采購(gòu)活動(dòng)中采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算資金最多的采購(gòu)人的監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管為主。

四是建立聯(lián)合采購(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制。區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)的推進(jìn)，最關(guān)鍵的是建立協(xié)調(diào)機(jī)制，保證區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)的順利進(jìn)行。區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)打破了行政管理權(quán)的格局，因此需要一個(gè)專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)在區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)活動(dòng)中出現(xiàn)的問(wèn)題。在區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)中需要協(xié)調(diào)的問(wèn)題主要有：由誰(shuí)主持組織采購(gòu)活動(dòng)、由誰(shuí)委托代理機(jī)構(gòu)采購(gòu)、由誰(shuí)代表采購(gòu)人確定中標(biāo)供應(yīng)商、質(zhì)疑投訴由誰(shuí)受理與處理、如何驗(yàn)收、委托代理費(fèi)的分?jǐn)偂⑹酆蠓?wù)的管理與協(xié)調(diào)等。一旦建立較為固定的區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)機(jī)制，必須成立區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)領(lǐng)導(dǎo)小組，定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，制定和出臺(tái)相關(guān)管理辦法，研究和解決區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)存在的問(wèn)題，協(xié)調(diào)各方利益與關(guān)系，推動(dòng)區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)順利實(shí)施。

應(yīng)解決的問(wèn)題

一是區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)與支持中小企業(yè)、分包采購(gòu)的矛盾問(wèn)題。區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)是一種打包采購(gòu)形式，目的是為了產(chǎn)生規(guī)模效益，但這種打包聯(lián)合采購(gòu)使小項(xiàng)目變成了大項(xiàng)目，也就引起了大供應(yīng)商的興趣，被大供應(yīng)商拿到合同的機(jī)遇較大，這與我國(guó)政府采購(gòu)支持中小企業(yè)發(fā)展的政策有矛盾。因此，在區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)中應(yīng)注意把握一個(gè)度，要按法律要求將一定比例的政府采購(gòu)合同授予中小企業(yè)，同時(shí)出臺(tái)中小企業(yè)參與聯(lián)合采購(gòu)的優(yōu)惠政策。

二是采購(gòu)時(shí)效問(wèn)題。本來(lái)人們就對(duì)政府采購(gòu)效率問(wèn)題較為不滿(mǎn)，一旦推行區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)，將多個(gè)采購(gòu)人的采購(gòu)需求整合到一起，更需要時(shí)間協(xié)調(diào)，更難滿(mǎn)足及時(shí)性需要。因此，必須解決好區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)的時(shí)效問(wèn)題。為此，就需要做好區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)的預(yù)算和計(jì)劃問(wèn)題，并把握好區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)中每一個(gè)環(huán)節(jié)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，將區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)的采購(gòu)時(shí)間壓到最低點(diǎn)。

三是操作成本費(fèi)用問(wèn)題。政府采購(gòu)活動(dòng)必然發(fā)生操作成本，而區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)就存在一個(gè)操作成本分?jǐn)偟膯?wèn)題，也就是委托代理采購(gòu)的費(fèi)用由誰(shuí)承擔(dān)的問(wèn)題。特別是橫向間的聯(lián)合采購(gòu)成本分?jǐn)偛缓貌僮鳌Ｒ虼耍仨氂幸粋€(gè)統(tǒng)一的管理辦法，比較利于計(jì)算的辦法就是按采購(gòu)項(xiàng)目的合同金額的比例分別承擔(dān)費(fèi)用。同時(shí)，還有一個(gè)采購(gòu)資金的支付方式問(wèn)題，由于聯(lián)合采購(gòu)的特殊性，它的資金支付方式是采用集中支付還是分散支付也應(yīng)該視情況而定。若是縱向采購(gòu)，各采購(gòu)人則應(yīng)將采購(gòu)資金集中到最高一級(jí)的政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)，再統(tǒng)一支付給中標(biāo)供應(yīng)商；若是橫向采購(gòu)，則應(yīng)分散支付，由采購(gòu)人按合同規(guī)定的時(shí)間，各自將款項(xiàng)直接支付給中標(biāo)供應(yīng)商。

四是中標(biāo)供應(yīng)商的決定權(quán)問(wèn)題。非聯(lián)合采購(gòu)項(xiàng)目一般是由采購(gòu)人按照評(píng)標(biāo)委員會(huì)推薦的中標(biāo)供應(yīng)商候選排名順序確定供應(yīng)商，而聯(lián)合采購(gòu)存在一個(gè)供應(yīng)商對(duì)本地經(jīng)濟(jì)的影響和售后服務(wù)問(wèn)題，特別是對(duì)于大合同，所以，由誰(shuí)決定中標(biāo)供應(yīng)商存在利益之爭(zhēng)，必須制定出臺(tái)相應(yīng)的管理辦法。

五是監(jiān)督與救濟(jì)機(jī)制的協(xié)調(diào)問(wèn)題。組織區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)活動(dòng)，必須用制度來(lái)規(guī)定監(jiān)管管理和行政救濟(jì)的問(wèn)題。應(yīng)該規(guī)定，采購(gòu)活動(dòng)的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的所在地的政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)主要負(fù)責(zé)對(duì)該項(xiàng)采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督責(zé)任，同時(shí)，也負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的政府采購(gòu)的投訴處理。因此，這就需要建立協(xié)調(diào)機(jī)制，特別是上一級(jí)的政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)要定期召開(kāi)協(xié)調(diào)會(huì)。

（作者單位：湖北省荊門(mén)市政府采購(gòu)辦公室）