資格復審直指供應商虛假投標

資格復審直指供應商虛假投標

■ 王捷 劉春 陶然

在政府采購領域里，對供應商的資格審查一般有兩種形式，即資格預審和資格后審。而資格復審的運用，改變了以往被動地僅憑一紙投標文件定結果的傳統(tǒng)定標模式。某些新穎、重大和復雜的項目可以利用資格復審環(huán)節(jié)，變被動為主動，有效地提前防止或糾正某些因信息欺騙而導致的誤評、誤判。

采購人的疑慮

2009年初，江蘇省鎮(zhèn)江市委市政府為改善水上執(zhí)法裝備相對落后的現(xiàn)狀，決定投資建造一艘裝備及性能都比較先進的新型水政監(jiān)察執(zhí)法艇。市政府明確要求由鎮(zhèn)江市政府采購中心（以下簡稱“采購中心”）完成該項目的采購。

由于沒有類似項目的采購經(jīng)驗，在前期溝通中，采購人代表提出了疑問：該項目要面向全國發(fā)布招標信息，預示著潛在供應商可能遍布全國各地，如何在短時間內從良莠不齊的潛在供應商中挑出最合適的供應商？政府采購的評標依據(jù)來源于投標文件，如何確保投標文件真實可信，有效杜絕投標人虛假應標？

對此，采購中心工作人員進行了耐心解釋，但是仍不能打消采購人的疑慮。采購人認為：如果出現(xiàn)一個他們不了解的供應商中標，雖然其投標文件被評為最優(yōu)，但是不代表該投標人真能完成該艇的建造任務，并完全達到采購方的要求。如果在項目實施過程中，采購人發(fā)現(xiàn)該中標人弄虛作假，實際上并沒有能力很好地完成監(jiān)察艇的建造，縱然可動用合同條款中規(guī)定的經(jīng)濟懲罰措施，但不可避免地會影響項目預定周期的完成，進而影響全市水政執(zhí)法的整體進程。

前期考察暗藏弊端

如何打消采購人的憂慮？組織前期考察是否可行？

政府采購的相關法律法規(guī)對項目前期考察沒有明文規(guī)定，但對于重大而又復雜的項目，采購人常常會在采購前對有關供應商進行實地考察。

采購人組織的前期考察，往往是憑借自己對采購項目部分供應商的了解，或是一些提前知曉采購項目的供應商毛遂自薦，從而進行選擇性考察。考察時間一般設在招標公告發(fā)布、且投標人報名截止后。而在這一時間段組織實地考察，存在許多問題或弊端：一是，在此期間進行項目前期考察沒有相應的法律法規(guī)支持。二是，如果報名供應商較多且散布于全國各地，那么采購人的考察費用將很高，徒增不少采購成本。三是，采購人即使能夠支付考察費用，很難有足夠的時間和技術力量，在開標前完成所有報名供應商的實地考察。四是，實地考察中的種種現(xiàn)象勢必會影響采購人的主觀傾向和客觀判斷。五是，前期考察一般是一對一地進行，容易滋生腐敗問題。

預審、后審是否靠得住

既然前期考察不行，那么現(xiàn)行的供應商資格審查方式是否靠得住？

在政府采購領域里，對供應商的資格審查一般有兩種形式，即資格預審和資格后審。

資格預審一般是指采用邀請招標方式采購時，招標人通過發(fā)布招標資格預審公告，向不特定的潛在投標人發(fā)出投標邀請，并組織招標資格審查委員會，按照招標資格預審公告和資格預審文件確定的資格預審條件、標準和方法對投標申請人進行評審。確定合格的投標人后，隨機抽取其中3家（或以上）邀請其參加投標。其優(yōu)點是可以降低社會成本、減少評標階段的工作量、縮短評標時間；缺點是延長了招投標過程，增加了招投標雙方資格預審的費用支出。

資格后審一般是指采用公開招標方式采購時，評標委員會在開標后的初步評審階段，根據(jù)招標文件規(guī)定的投標資格條件對投標人進行的評審，投標資格評審合格的投標文件才能進入詳細評審。其優(yōu)點是縮短了招投標過程，避免了招投標雙方資格預審的工作環(huán)節(jié)和費用支出，有利于擴大和增強投標的競爭性；缺點是在投標人過多時，不可避免地會增加社會成本和評標工作量。

上述兩種資格審查方式中，由于邀請招標方式在政府采購工作中很少使用，故資格預審使用較少；而公開招標通常采用資格后審的方式。在實際工作中，采購中心發(fā)現(xiàn)，由于資格后審的對象建立在投標人提供的投標文件上，這給某些心懷僥幸、弄虛作假的投標人提供了可乘之機。

資格復審應運而生

問題究竟該如何解決？綜合招投標領域資格審查的各種方式，采購中心最終醞釀出一個新的資格審查方式——資格復審。

《政府采購法》第二十三條的規(guī)定：“采購人可以要求參加政府采購的供應商提供有關資質證明文件和業(yè)績情況，并根據(jù)本法規(guī)定的供應商條件和采購項目對供應商的特定要求，對供應商的資格進行審查。”根據(jù)上述條款，毋庸置疑，采購人擁有對供應商的資格審查權利。對于小型或技術簡單的采購項目，采購人自覺不需要審查時完全可以放棄審查，但對于新穎、重大且復雜的采購項目，出于謹慎原則，采購人理應拿起資格審查權。

在政府采購活動中，因為《政府采購法》及其他相關法律法規(guī)沒有明確采購人對供應商行使審查權利的具體時間和具體形式，從而導致了原本屬于采購人的這項審查權利沒有得到充分有效行使。

而如果在評標后、定標前，由采購人組織有關人員，對預中標人是否有能力按照其投標文件中提供的資格和條件有效地履行合同，而進行更為細致的實地審查，那么無疑會形成對資格后審的有效補充，有利于打消投標人投機取巧、弄虛作假的心理，使投標文件中的信息資料更為真實可靠。

采購中心提出增加資格復審環(huán)節(jié)后，立馬讓采購人消除了顧慮，并且得到采購人的積極支持。于是，在該項目的招標文件中出現(xiàn)這樣的明確規(guī)定：采購人保留在結果公示期內，綜合考察預中標人是否有能力履行合同的權利，包括對預中標人在投標文件中提供的資格證明文件、實施能力等進行核實或現(xiàn)場考察。如果考察通過，招標人將把合同授予該投標人；如果考察沒有通過（采購人必須出具合法合理的書面審查依據(jù)），招標人將拒絕把合同授予該投標人，并對排名第二的投標人能否令人滿意地履行合同作類似的考察或重新招標。

復審時間設定依據(jù)

將資格復審的時間定為評標后、定標前，主要依據(jù)如下：《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(以下簡稱“18號令”）第五十九條規(guī)定，采購代理機構應當在評標結束后5個工作日內將評標報告送采購人。采購人應當在收到評標報告后5個工作日內，按照評標報告中推薦的中標候選供應商順序確定中標供應商。第六十條規(guī)定，中標供應商因不可抗力或者自身原因不能履行政府采購合同的，采購人可以與排位在中標供應商之后第一位的中標候選供應商簽訂政府采購合同，以此類推。

根據(jù)第五十九條，可以推定，采購人最遲定標時間是評標結束后10個工作日。把資格復審的時間定在與評標結果公示期同步，其原因有：一是結果公示期為7個工作日，低于采購人最長定標時間。二是常規(guī)項目的中標人均是一名供應商，采購人在結果公示期內完全有足夠的時間完成資格復審。三是與結果公示期同步，無需延長整個招標采購時間，滿足采購人對采購時效的要求。

同時，上述條款也是采購中心啟用資格復審程序的有力依據(jù)之一。不妨思考一下，第五十九條給了采購人5個工作日的定標時間，采購人如果真的只需簡單地按照評標報告中推薦的中標候選供應商順序來確定中標供應商，那么還需要5個工作日來定標嗎？或許半天就足夠完成對評標報告的瀏覽，并拍板定標。因此，這事實上是為采購人定標決策預留了充分的時間。

根據(jù)《政府采購法》中的第二十三條，再結合上述條款規(guī)定，如果排名第一的投標人被采購人在定標前的資質復查中發(fā)現(xiàn)弄虛作假，只要證據(jù)真實合法有效，采購人可依據(jù)事實，將其視為因自身原因不能履行政府采購合同，并采取下一步行動。

實踐效果與思考

2009年4月6日，監(jiān)察執(zhí)法艇采購項目舉行了開評標會議，綜合得分排名第一的是常州交運集團有限公司。該投標人恰恰是采購人前期從未接觸了解的供應商。采購人在結果公示期內啟動了資格復審，自行組建考察組，對該預中標人進行了細致、全面的實地考察。最終，該項目的采購過程和結果均得到了各方好評。

2011年，在采購中心組織的市城管局3次4個標段的城市道路環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)項目招標中，采購人再次啟動資格復審，同樣取得了可喜的采購效果。

在上述項目中，采購中心在合理聽取采購人對項目的要求和期待的同時，積極創(chuàng)新政府采購工作思路，以合法和規(guī)范為操作核心，改進工作中固有的模式，積極謀劃新措施、新方法，使得合法、規(guī)范與創(chuàng)新在政府采購實際工作中相輔相成。

應該說，采購中心提出并試行資格復審程序，意在督促投標人以謹慎的態(tài)度制作投標文件，保證其具有履行項目的資格和能力，并在投標文件中體現(xiàn)出來。同時，也在定標前給采購人吃下一顆定心丸。實踐也證明，使用資格復審方式，不僅增強了采購人對采購結果的信心，而且基本杜絕了競標供應商的虛假應標，真正將規(guī)范、科學、細致做到實處。

值得注意的是，資格復審只適用于新穎、重大且復雜的采購項目，不應該在全部或范圍較廣的政府采購項目上使用，在普通項目上沒有必要增加這一環(huán)節(jié)。同時，在資格復審環(huán)節(jié)，采購人不得以任何與履行合同的資格和能力無關的理由拒絕與中標人簽訂合同。

所謂細節(jié)決定成敗，政府采購法律、法規(guī)的落實，更多地體現(xiàn)在采購過程的細節(jié)上。關于資格復審的詳細操作規(guī)程，仍然有待我們在今后的工作中，進行更為深入的實踐與總結。

（作者單位：江蘇省鎮(zhèn)江市政府采購中心）