深化政采改革應(yīng)注重“六個(gè)轉(zhuǎn)變”

深化政采改革應(yīng)注重“六個(gè)轉(zhuǎn)變”

■ 王沛

隨著對(duì)政府采購(gòu)制度認(rèn)識(shí)的不斷深化和我國(guó)加入世貿(mào)組織《政府采購(gòu)協(xié)議》（CPA）談判的進(jìn)展，政府采購(gòu)制度改革又進(jìn)入一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期。今年6月份國(guó)務(wù)院副總理張高麗在2013《財(cái)富》全球論壇上發(fā)表的主旨演講中指出“中國(guó)新一輪改革大幕已經(jīng)拉開”，這也預(yù)示著我國(guó)政府采購(gòu)制度改革將迎來(lái)又一個(gè)春天，深化政府采購(gòu)制度改革勢(shì)在必行。回顧我國(guó)政府采購(gòu)制度改革的歷程，筆者認(rèn)為新時(shí)期深化政府采購(gòu)制度改革應(yīng)注重“六個(gè)轉(zhuǎn)變”。

1.在職能定位上，從注重節(jié)約資金向宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控轉(zhuǎn)變

我國(guó)《政府采購(gòu)法》把節(jié)約資金和防止腐敗作為政府采購(gòu)的宗旨放在了第一位，將這兩點(diǎn)設(shè)計(jì)為政府采購(gòu)的主要功能，其他功能則是從屬性的。雖然《政府采購(gòu)法》第九條規(guī)定“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和發(fā)展目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等”，但在采購(gòu)時(shí)如何執(zhí)行沒(méi)有規(guī)定，致使對(duì)公共政策職能關(guān)注不夠，在某種程度上節(jié)約率成為政府采購(gòu)制度優(yōu)越性的主要標(biāo)志。

政府采購(gòu)制度雖然在國(guó)際社會(huì)已有200多年的歷史，但在西方國(guó)家，是從20世紀(jì)30年代世界性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)后，被作為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段廣泛運(yùn)用而興起的。2011年聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)第44屆會(huì)議審議通過(guò)的《公共采購(gòu)示范法》，增加了政府采購(gòu)的公共政策職能，即政府采購(gòu)不能僅僅考慮技術(shù)優(yōu)勢(shì)，還要考慮各國(guó)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)政策。

我國(guó)應(yīng)將政府采購(gòu)提到與其他財(cái)政政策一樣的高度，使其與其他財(cái)政政策一樣，能夠積極推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快地發(fā)展。這樣一來(lái)，政府采購(gòu)發(fā)揮其政策功能便成為第一要素，而節(jié)約資金則不再是最主要的功能。近些年來(lái)，我國(guó)雖然在發(fā)揮政府采購(gòu)政策功能方面進(jìn)行了一系列的探索和實(shí)踐，但還需要從制度設(shè)計(jì)上作出更加清晰的規(guī)定。

2.在監(jiān)督管理上，由部門監(jiān)管向權(quán)力制衡轉(zhuǎn)變

孟德斯鳩及其他思想家將權(quán)力制衡的基本理論歸結(jié)為兩個(gè)基本思想，即不受約束的權(quán)力必然腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗；道德約束不了權(quán)力，權(quán)力只有用權(quán)力來(lái)約束。這種思想對(duì)政府采購(gòu)運(yùn)行體制的建設(shè)同樣具有十分重要的指導(dǎo)意義。

監(jiān)管也是一種權(quán)力，權(quán)力本身就具有擴(kuò)張和被濫用的潛在傾向，如何對(duì)監(jiān)督權(quán)進(jìn)行約束，目前仍是制度建設(shè)中的一項(xiàng)空白。當(dāng)初推行“管采分離”的運(yùn)行體制，是為了便于形成相互制衡的良性運(yùn)行機(jī)制。可實(shí)際上有的監(jiān)管部門既負(fù)責(zé)政策的制定，又負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查，還負(fù)責(zé)糾紛的裁決，甚至直接介入了某些具體采購(gòu)活動(dòng)。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和社會(huì)代理機(jī)構(gòu)則成為實(shí)事上的從屬機(jī)構(gòu)，難以形成有效的制約關(guān)系，特別是追求利潤(rùn)最大化的社會(huì)代理機(jī)構(gòu)更難以發(fā)揮制衡作用。權(quán)力制衡最主要的途徑是權(quán)力約束權(quán)力，筆者認(rèn)為，決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)應(yīng)各自獨(dú)立，而不能集中于一個(gè)部門。同時(shí)，要將3種權(quán)力均衡地進(jìn)行配置。此外，在3個(gè)權(quán)力主體內(nèi)部也要形成有效的約束機(jī)制。

3.在標(biāo)的評(píng)定上，由低價(jià)中標(biāo)向物有所值轉(zhuǎn)變

很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，許多人往往把報(bào)價(jià)低作為確定中標(biāo)供應(yīng)商的主要依據(jù)，在評(píng)標(biāo)中將價(jià)格低廉作為主要標(biāo)準(zhǔn)。單一強(qiáng)調(diào)節(jié)支是對(duì)《政府采購(gòu)法》立法宗旨的片面理解，是對(duì)“提高政府采購(gòu)資金的使用效益”的一種誤解。從某種程度上說(shuō)，片面追求每一次采購(gòu)的“節(jié)支”和“最低價(jià)格”，是導(dǎo)致政府部門和執(zhí)行機(jī)構(gòu)在操作過(guò)程中不時(shí)步入誤區(qū)的一個(gè)重要原因。

從國(guó)際比較來(lái)看，英國(guó)等主要發(fā)達(dá)國(guó)家盡管對(duì)政府采購(gòu)的規(guī)范要求很多，但其核心原則只有一條，即物有所值。近年來(lái)英國(guó)已將可持續(xù)采購(gòu)的理念貫穿整個(gè)政府采購(gòu)過(guò)程，放棄單純依靠?jī)r(jià)格決定中標(biāo)的采購(gòu)模式，在采購(gòu)中使用經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)的綜合標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)產(chǎn)品和供應(yīng)商，激勵(lì)可持續(xù)產(chǎn)品市場(chǎng)并推動(dòng)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。物有所值原則是對(duì)政府采購(gòu)終極目標(biāo)的規(guī)定，不僅要考慮獲取商品時(shí)的價(jià)格、性能、服務(wù)，還要綜合考慮運(yùn)行成本、維護(hù)成本、商品生命周期結(jié)束后的處置成本以及對(duì)環(huán)境、健康和安全的影響等，強(qiáng)調(diào)采購(gòu)活動(dòng)要達(dá)到更加理想的綜合效益，即由好用、耐用、環(huán)保和價(jià)格合適等因素構(gòu)成的最佳綜合效益。

我國(guó)政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，從片面追求經(jīng)濟(jì)效益轉(zhuǎn)變到考慮采購(gòu)綜合效益上來(lái)，讓物有所值成為我國(guó)政府采購(gòu)活動(dòng)的首要目標(biāo)，將評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、采購(gòu)工作績(jī)效評(píng)價(jià)體系等調(diào)整設(shè)置得更加合理，讓政府采購(gòu)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮更好的導(dǎo)向作用。

4.在運(yùn)行程序上，由強(qiáng)調(diào)規(guī)范向規(guī)范效率雙贏轉(zhuǎn)變

所謂“效率”，是指采購(gòu)工作進(jìn)展快慢，它是檢驗(yàn)政府采購(gòu)運(yùn)行機(jī)制優(yōu)劣的一個(gè)重要方面。我國(guó)《政府采購(gòu)法》規(guī)定，政府采購(gòu)應(yīng)遵循“公開透明、公平競(jìng)爭(zhēng)、公正和誠(chéng)實(shí)信用”的原則，從字面理解，其重點(diǎn)是放在政府采購(gòu)過(guò)程的控制上。雖然采購(gòu)過(guò)程對(duì)采購(gòu)結(jié)果的影響重大，但過(guò)于強(qiáng)調(diào)過(guò)程，也可能會(huì)使整個(gè)采購(gòu)過(guò)程陷入形式化，還可能會(huì)增加采購(gòu)成本和降低采購(gòu)效率，即只追求程序合格、過(guò)程規(guī)范而忽視采購(gòu)效率。自我國(guó)實(shí)行政府采購(gòu)制度以來(lái)，采購(gòu)效率一直是被關(guān)注的熱點(diǎn)，采購(gòu)效率不高、采購(gòu)周期長(zhǎng)成為政府采購(gòu)的軟肋，并成為社會(huì)病垢的主要問(wèn)題。規(guī)范是政府采購(gòu)的基本要求和制度前提，效率是政府采購(gòu)的更高要求和責(zé)任追求，二者不能偏廢，必須在規(guī)范的前提下著力提高采購(gòu)效率。

我國(guó)《政府采購(gòu)法》規(guī)定，公開招標(biāo)為主要采購(gòu)方式。在政府采購(gòu)制度建立之初，以嚴(yán)格的公開招標(biāo)程序來(lái)規(guī)范政府采購(gòu)行為是十分必要的，但隨著政府采購(gòu)規(guī)模的增長(zhǎng)、采購(gòu)內(nèi)容的多樣化，以及采購(gòu)行為的逐步規(guī)范，可以考慮逐步增加使用其他更為靈活的采購(gòu)方式，特別是對(duì)額度不大的采購(gòu)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，更便于提高采購(gòu)效率。招標(biāo)是采購(gòu)周期較長(zhǎng)的一種采購(gòu)方式，要努力提高采購(gòu)活動(dòng)的組織質(zhì)量，盡量壓縮采購(gòu)項(xiàng)目的廢標(biāo)率，在不違背公開、公平、公正原則的前提下，沒(méi)有必要重新招標(biāo)的項(xiàng)目就不要輕易啟用重新招標(biāo)程序，無(wú)謂地延長(zhǎng)采購(gòu)周期。

提高采購(gòu)效率，一是要增強(qiáng)效率意識(shí)。摒棄“采購(gòu)環(huán)節(jié)越多越規(guī)范，制約因素越多越公正”的錯(cuò)誤觀念，某些操作環(huán)節(jié)過(guò)多的采購(gòu)部門，應(yīng)按照流程再造理論，優(yōu)化整合或減少不必要的環(huán)節(jié)和程序，合理設(shè)計(jì)采購(gòu)流程。

二是創(chuàng)新采購(gòu)方式。《公共采購(gòu)示范法》規(guī)定了12種采購(gòu)方式，我國(guó)《政府采購(gòu)法》只規(guī)定了5種采購(gòu)方式，要認(rèn)真總結(jié)我國(guó)政府采購(gòu)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新政府采購(gòu)方式，在合法合規(guī)的前提下，因事因時(shí)制宜，靈活使用多種采購(gòu)方式。

三是加強(qiáng)部門間的協(xié)調(diào)配合。對(duì)各部門的職責(zé)作出明確界定，并明確規(guī)定其完成每項(xiàng)工作的時(shí)限要求，壓縮采購(gòu)項(xiàng)目在部門間的傳遞時(shí)間，密切各程序間的銜接協(xié)調(diào)。

四是加大政府采購(gòu)電子化建設(shè)的力度。充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的作用，盡快搭建全國(guó)政府采購(gòu)電子化管理交易平臺(tái)，形成超越時(shí)空、跨地區(qū)聯(lián)動(dòng)及信息共享的政府采購(gòu)格局。

5.在采購(gòu)組織形式上，向真正的集中采購(gòu)為主轉(zhuǎn)變

《政府采購(gòu)法》規(guī)定，政府采購(gòu)實(shí)行集中采購(gòu)和分散采購(gòu)相結(jié)合。但從現(xiàn)實(shí)執(zhí)行情況來(lái)看，分散采購(gòu)成為政府采購(gòu)的“重頭戲”。 有的省份年度政府采購(gòu)規(guī)模中有80%的份額是委托社會(huì)代理機(jī)構(gòu)組織采購(gòu)的。其實(shí)，在某種程度上委托社會(huì)代理機(jī)構(gòu)采購(gòu)、部門集中采購(gòu)與分散采購(gòu)并沒(méi)有大的差別，基本上是一個(gè)項(xiàng)目一次采購(gòu)，難以充分發(fā)揮規(guī)模效益。真正意義上的集中采購(gòu)在我國(guó)財(cái)政支出中所占的比重較低。

我國(guó)政府采購(gòu)制度實(shí)施的初衷是實(shí)現(xiàn)集中采購(gòu)，即將過(guò)去分散于各部門的公共采購(gòu)行為轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)或幾個(gè)部門的集中采購(gòu)行為。這種支出管理格局的調(diào)整，應(yīng)當(dāng)包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是購(gòu)買主體的轉(zhuǎn)換；二是購(gòu)買行為的集中化。但從目前實(shí)踐情況來(lái)看，政府采購(gòu)活動(dòng)的執(zhí)行主體仍是多元化的，集中化實(shí)現(xiàn)程度也不是很高，有悖于目標(biāo)管理的初衷。當(dāng)前雖然有個(gè)別國(guó)家開始由集中采購(gòu)為主向適度分散采購(gòu)的運(yùn)行模式轉(zhuǎn)變，可我國(guó)的法治建設(shè)和社會(huì)環(huán)境與其不完全相同，在目前以至今后相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期，仍應(yīng)堅(jiān)持以集中采購(gòu)為主的運(yùn)行模式，需要加強(qiáng)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，更好地發(fā)揮集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的作用。

6.在改革內(nèi)容上，由注重采購(gòu)環(huán)節(jié)向全方位配套改革轉(zhuǎn)變

我國(guó)《政府采購(gòu)法》的制定，由于受聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)《貨物和工程采購(gòu)示范法》的影響和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不足，側(cè)重于采購(gòu)執(zhí)行環(huán)節(jié)的規(guī)范，把規(guī)范采購(gòu)執(zhí)行程序作為政府采購(gòu)改革的主要內(nèi)容，而對(duì)相關(guān)配套改革關(guān)注不夠。從我國(guó)政府采購(gòu)制度改革的實(shí)踐來(lái)看，僅僅把政府采購(gòu)制度改革的目光盯在執(zhí)行環(huán)節(jié)是不夠的，執(zhí)行環(huán)節(jié)的操作受到各方面因素的制約和影響。如采購(gòu)的效率、規(guī)模、節(jié)儉等與財(cái)政預(yù)算安排、采購(gòu)方式的使用相關(guān)；機(jī)構(gòu)設(shè)置和采購(gòu)隊(duì)伍建設(shè)直接關(guān)系集中采購(gòu)的規(guī)模、效率和效益；防止采購(gòu)腐敗行為發(fā)生與權(quán)力配置與制約實(shí)效密不可分；推行批量集中采購(gòu)離不開資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)的制定；從業(yè)人員職業(yè)化的推行又必須與人事制度改革同步等等。

政府采購(gòu)制度的建設(shè)和完善是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不是僅僅規(guī)范了采購(gòu)操作執(zhí)行環(huán)節(jié)便一蹴而就的，需要對(duì)預(yù)算安排，資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，采購(gòu)需求認(rèn)定、委托采購(gòu)程序、采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置、采購(gòu)從業(yè)人員職業(yè)化、合同履約驗(yàn)收、采購(gòu)績(jī)效評(píng)估等諸多環(huán)節(jié)加以改革和規(guī)范。要把政府采購(gòu)制度的綜合配套改革納入國(guó)家層面，更加注重頂層設(shè)計(jì)，在整體的改革框架下對(duì)政府采購(gòu)制度改革進(jìn)行前瞻性、全方位的考量，使政府采購(gòu)制度改革與其他相關(guān)制度改革協(xié)調(diào)配合，整體推進(jìn)，促使政府采購(gòu)制度改革駛?cè)肟燔嚨馈Ｍ瑫r(shí)，不能僅僅把政府采購(gòu)制度改革當(dāng)成某一部門的職責(zé)，各相關(guān)部門應(yīng)密切配合，通力協(xié)作，立足國(guó)家和人民利益的大局，共同打造既與國(guó)際規(guī)則接軌又適合中國(guó)國(guó)情的政府采購(gòu)制度。（作者系山東省省級(jí)機(jī)關(guān)政府采購(gòu)中心主任）