集采機構能否組織社會代理機構資格招標

■ 文  章輝
 政府采購制度的完善與政府采購市場的成熟是密切相關的，而政府采購市場的成熟同樣離不開完善的社會代理機構。

2010年底，某地政府采購網上一則政府采購公開招標公告引起了筆者的注意。招標公告的部分條款如下：“某政府采購中心根據《政府采購法》，對該地區2011-2012年度社會采購代理機構入圍資格進行公開招標。項目名稱：某地區2011-2012年度政府采購社會代理機構入圍資格公開招標項目。入圍代理機構采購代理業務范圍：受該地區相關采購人委托，代理實施2011-2012年度本地區部分工程、貨物和服務政府采購項目的采購工作。投標人資格條件：投標人應當符合《政府采購法》第22條所規定的條件，具有健全的組織機構和內部管理制度；具有政府采購代理機構資格……”

筆者認為，該招標公告反映了我國政府采購代理機構管理上存在一些值得探討的問題。

一是集采機構是否有權招標采購政府采購社會代理機構。

根據我國《政府采購法》第16條的規定，集中采購機構為采購代理機構。因此，政府采購中心作為集中采購機構，同樣是采購代理機構，其與財政部或省級人民政府財政部門認定的政府采購社會代理機構在權利和地位上是平等地的，它們的差別只是體現在分工上，即納入集中采購目錄的政府采購項目只能由作為集中采購機構的政府采購中心來組織采購。由此可見，二者不存在管理與被管理的關系，政府采購中心作為招標采購政府采購社會代理機構的主體顯然是不合適的。

二是入圍資格招標是否侵犯了社會代理機構的合法權益。

根據該招標公告，取得入圍資格的代理機構，可以接受該地區相關采購人委托，代理實施2011-2012年度本地區部分工程、貨物和服務政府采購項目的采購工作。并且，招標公告設定的投標人資格條件之一是具有政府采購代理機構資格。

按照《政府采購代理機構資格認定辦法》（財政部第61號令）第2條第2款之規定，政府采購代理機構是指取得財政部門認定資格的，依法接受采購人委托，從事政府采購貨物、工程和服務采購代理業務的社會中介機構。另一方面，《政府采購法》第19條也明文規定，采購人可以委托經國務院有關部門或者省級人民政府有關部門認定資格的采購代理機構，在委托的范圍內辦理政府采購事宜。并且指出：“采購人有權自行選擇采購代理機構，任何單位和個人不得以任何方式為采購人指定采購代理機構。”由此可見，對已取得政府采購代理機構資格的社會代理機構，該地區政府采購中心再次組織入圍資格招標，不僅與財政部第61號令相違背，侵犯了政府采購社會代理機構的合法權益，而且也客觀上限制了采購人的選擇權力。

三是集中采購機構的地位與職責有待進一步明晰。

毋容置疑，集中采購機構的設立對于推動政府采購事業的發展，尤其是對于執行納入集中采購目錄的政府采購項目的采購，更是提供了較大的便利。同時，集中采購機構也為我國政府采購社會代理機構的發展與規范提供了較好的示范作用。但隨著我國政府采購規模的擴大，政府采購品目的增多以及對于政府采購執行的技術與專業化水平要求的提高，筆者認為，集中采購機構的地位與職責也應相應進行調整。這種調整應主要體現在以下幾個方面：

一是集中采購機構在地位上應向社會代理機構靠攏。當前，我國設有集中采購機構的地區，雖然集中采購機構名義上與地方財政部門脫鉤，但實際上是“藕斷絲連”。要消除政府采購中“管采不分”現象，筆者認為，可以逐步將集中采購機構的地位向政府采購社會代理機構靠攏，并最終完全社會化。

二是給集中采購機構“減負”。按照《政府采購法》對于集中采購機構職責的界定：采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集中采購機構代理采購；采購未納入集中采購目錄的政府采購項目，可以自行采購，也可以委托集中采購機構在委托的范圍內代理采購。隨著我國政府采購規模的擴大，各地集中采購機構日益感到人手不夠，采購任務繁重。因此，必然出現將依法本應由集中采購機構采購的政府采購項目，私下再委托給社會代理機構采購的情況。從某種意義上說，這是一種轉包行為，并且與我國現行的《政府采購法》相悖。對此，筆者建議，應盡快修訂完善《政府采購法》，重新界定集中采購機構的職責范圍，或者在政府采購代理機構中不再區分集中采購機構與社會代理機構。

三是大力發展政府采購社會代理機構。政府采購制度的完善與政府采購市場的成熟是密切相關的，而政府采購市場的成熟同樣離不開完善的社會代理機構，因此，要將大力發展社會代理機構上升到健全政府采購制度建設的高度。
對于發展社會代理機構，筆者認為，首先應當要予以鼓勵與扶持。可以在稅收優惠等方面對社會代理機構給予傾斜。其次，要嚴格準入制度。把好資格認定關。再其次，要嚴格監督制度。對政府采購代理機構執行政府采購法律、法規的情況，包括采購范圍、采購方式、采購程序、代理業績以及政府采購代理機構人員的職業素質和專業技能等方面進行監督檢查，同時，充分發揮社會輿論監督的作用，加強監管檔案管理，建立不良行為公告制度。最后，要建立和完善退出機制。對于擾亂政府采購市場的政府采購社會代理機構要及時清理出局，并堅決追究相關法律責任。(作者單位：上海金融學院財政系）

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