如何解讀政采中的國家利益和社會公共利益

如何解讀政采中的國家利益和社會公共利益

■ 李文仲 郝曉鑫

根據《政府采購法》，維護國家利益和社會公共利益是政府采購的基本目標。問題是，什么是政府采購中的國家利益和社會公共利益？其在現實中有哪些沖突？實現途徑是什么？本文擬對上述問題作些梳理和探討，以供參考。

概念界定

據筆者在國家法規數據庫檢索統計，包括《政府采購法》在內的法律法規，涉及國家利益的有2200余個，涉及社會公共利益的有2000余個。其中，《政府采購法》第一條規定，為維護國家利益和社會公共利益，制定本法；第二十五條規定，政府采購當事人不得相互串通，損害國家利益和社會公共利益；第五十條第二款規定，政府采購合同繼續履行將損害國家利益和社會公共利益的，雙方當事人應當變更、中止或者終止合同；第八十四條規定，使用國際組織和外國政府貸款進行的政府采購，不得損害國家利益和社會公共利益。

但是，對于如何界定國家利益和社會公共利益，尚無法律法規明確，相關理論研究和實際工作者也沒有達成共識。

筆者認為，國家利益和社會公共利益是區別于個體利益而現實存在的獨特利益。其中，國家利益，是國家為了滿足自身生存安全和發展需要，而產生的利益需求，體現為國際上以民族整體利益為內容的國家利益和國內政府所代表的全國性利益。社會公共利益，是廣大公民的利益，廣大的范圍，空間上有全國性和地區性，時間上包括現在和將來。就政府采購而言，國家利益和社會公共利益具有不同的層次和內容。

第一，政府采購中的國家利益和社會公共利益源于憲法。《憲法》是我國的根本大法，《政府采購法》作為下位法，其對國家利益和社會公共利益進行規定，本質上屬于落實《憲法》。執行《政府采購法》時，要以《憲法》中的國家利益和社會公共利益，解釋、界定《政府采購法》中的國家利益和社會公共利益。然而，包括《憲法》在內的現行法律法規，均未對國家利益和社會公共利益進行明確，具有法律解釋權的全國人大常委會也未作出解釋。

第二，政府采購中國家利益和社會公共利益的不同屬性。《政府采購法》第一條中的國家利益和社會公共利益，體現了立法宗旨，可視為價值目標，是將政府采購的政策性作用法律化，需依靠《政府采購法》所設計的整個制度體系加以實現。第二十五、五十、八十四條中的國家利益和社會公共利益，屬于具體法律概念，系具體要求和適用情形，只是側重點不同。第二十五、五十條體現為民法上的權利義務關系，屬于具體法益，系私權利的行使界限；第八十四條主要體現為保護對象，具有較強的政治性，屬于禁止性規定。在適用時，政府采購監管部門和當事人可以將第二十五、五十、八十四條作為處理具體利益糾紛的依據，不宜將第一條作為依據。

第三，政府采購中國家利益和社會公共利益的不同內容。作為價值目標，《政府采購法》第一條中的國家利益和社會公共利益，應當包括且不限于國家安全利益、社會經濟利益、生態環境保護、資源持續利用、扶持不發達地區、促進中小企業等，且這些利益處于動態形成和發展變化的過程。作為具體法益，第二十五、五十條中的國家利益和社會公共利益，應當包括且不限于納稅人利益保護，國家財政資金使用，國家權力正確行使，法律權威、市場秩序維護等。作為保護對象，第八十四條中的國家利益和社會公共利益，應當包括且不限于國家政治、經濟、社會方面安全和秘密及以國家名義表現的經濟利益。

現實沖突

基于政府采購的公共性，政府采購中的國家利益和社會公共利益，與其他組織或個體利益，存在高度的契合，但是，在某些情況下，不同利益間也可能存在沖突，主要表現為：

一是本國利益與外國利益的沖突。包括法規政策的沖突，如我國法律規定，政府采購應當采購本國貨物、工程或服務，而亞洲開發銀行《貸款采購準則》規定，有關貸款的支付，限于亞行成員方生產的貨物或提供的服務；政府采購保護本國市場和產業，與市場對外開放沖突等。

二是國家利益與社會公共利益的沖突。國家利益在國內體現為政府利益，社會公共利益是廣大公民的利益，而我國政府是人民利益的代表，本質上二者是統一的。但是，在市場經濟體制不健全情況下，政府部門及其官員的行為很容易偏離社會公共利益目標，從而引發二者的沖突。

三是不同社會公共利益之間的沖突。表現為長遠利益與眼前利益、全國利益與地方利益、不同部門利益、不同地方利益、不同行業利益、部門利益與地方利益間的沖突。例如，采購節能環保產品，從長遠節能效果看，經濟效益明顯，但從短期看，會增加采購人的一次性投入，這就在全國利益與部門利益、長遠利益與眼前利益間產生沖突。又如，有的采購項目限定本地供應商投標，影響了全國統一市場的形成，這在全國利益與地方利益、不同地方利益間產生沖突。

四是國家利益、社會公共利益與個體利益的沖突。一方面，供應商之間，供應商與采購人、代理機構、評標專家之間惡意串通，通過違法手段獲取中標、成交機會，謀求非法個體利益，損害了國家利益和社會公共利益。另一方面，掌握公權力的采購人如果濫用社會公共利益條款，拒絕履行法定義務，那無疑會損害相關當事人的合法權益。

實現途徑

為維護國家利益和社會公共利益，實現二者與其他組織或個體利益間的協調發展，針對上述問題，可采取如下原則和方式處理：

在原則上，首先，應當遵循依法處理原則。其次，遵循本國利益優于外國利益、安全利益高于經濟利益、全局利益優于局部利益、長遠利益優于眼前利益的原則。

在方式上，根據我國現行立法、行政、司法及政府采購體制機制，可采取以下4種：

第一，立法機關在完善制度設計中加以落實。一是由具有立法權的全國人大或全國人大常委會，整合《政府采購法》與《招標投標法》，重新設計政府采購制度，對國家利益和社會公共利益進行立法保護。二是由具有法律解釋權的全國人大常委會，解釋國家利益和社會公共利益的涵義、范圍和界定主體、程序及標準。三是在采購活動中，如對國家利益和社會公共利益的認定存在爭議，可由同級人大或其常委會進行審查。

第二，行政機關在推進體制改革中加以落實。首先，充分發揮市場作用，減少政府采購領域的行政審批。其次，科學劃分政府采購監管職能，財政部門側重于頂層設計、長遠規劃、法規制定及執法檢查等宏觀管理，賦予集采機構和社會代理機構采購項目實施過程中的微觀管理職能，依靠理順工作機制、縮短采購周期、提高采購效率和質量等措施更好地維護國家利益和社會公共利益。

第三，司法機關在具體個案審理中加以落實。當國家利益和社會公共利益與其他組織或個體利益產生如下沖突時，可由司法機關進行判定。一是政府采購當事人，認為其他當事人的串通行為，在損害自身合法權益的同時，也損害了國家利益和社會公共利益，據此起訴至法院；二是政府采購合同當事人一方以合同損害國家利益和社會公共利益為由，要求變更、中止或者終止合同，另一方當事人不同意，而向法院提起民事訴訟；三是監管部門或其他行政機關，以合同損害國家利益和社會公共利益為由，要求當事人變更、中止或者終止合同，行政相對人不服，而向法院提起行政訴訟。值得一提的是，我國民法上也存在諸如誠實信用等沒有準確定義的抽象原則，但并不妨礙其操作性。近些年，審判機關逐步認識到解釋法律的重要性，指出在裁判案件中解釋法律規范，是法院適用法律的重要組成部分。當前，由法院對國家利益和社會公共利益進行界定，是一個容易為大眾接受，且可行性、操作性較高的途徑。

第四，財政部門在監督采購活動中加以落實。如果財政部門發現，政府采購當事人的行為或采購合同有損國家利益和社會公共利益，其有權責令相關當事人予以改正，或者責令變更、中止或者終止合同，并進行相應處罰。但是，鑒于公權力的擴張性，財政部門在對國家利益和社會公共利益進行判定時，應當嚴格遵守實體上和程序上的正當性。

此外，基于合法的國家利益和社會公共利益，處置合法的個體利益，應當遵循平等協商原則、事先公平補償原則和事后權利救濟原則，并賦予受損害人申訴、補償、訴訟在內的救濟權利。同時，凡是以國家利益和社會公共利益為借口，損害其他組織或個體合法利益的，都應被認定為違法，由違法者承擔責任。

（作者單位：中央民族大學法學院）