宋軍:如何正確把握政府采購制度的價值目標(biāo)

文宋軍

政府采購制度從產(chǎn)生的那天起，就確定了要實現(xiàn)的價值目標(biāo)，即通過立法形式，將立法者的意志和愿望賦予其中，使政府采購法律成為立法者實現(xiàn)自身目標(biāo)與理念的有效工具。法的價值目標(biāo)是其本身所固有的特性，它是可能會對立法、政策適用和司法判決等行為產(chǎn)生影響的超法律因素，表現(xiàn)為廣泛認(rèn)同的預(yù)期。法的價值目標(biāo)往往具有一定的層次性、多元性、沖突性和不平衡性，正是這些特性，使《政府采購法》在制定、執(zhí)行過程中被立法者賦予了許多價值取向或目標(biāo)內(nèi)涵。那么，在實踐執(zhí)行中，如何去把握這些價值目標(biāo)，使之達(dá)到最優(yōu)整合，這就需要我們實行層次性位階排列組合，按層次位階來實現(xiàn)價值目標(biāo)。

價值目標(biāo)的3個層次

從《政府采購法》的直接要求，到各政府采購法規(guī)的間接要求以及由各法規(guī)所引申出的所要達(dá)到的價值目標(biāo)等，政府采購制度被賦予了很多的價值目標(biāo)，大致可分為3個層次。

第一層為核心價值目標(biāo)。我國《政府采購法》第1條明確：“為了規(guī)范政府采購行為”而制定出臺這部法律。筆者之所以把它列為核心價值目標(biāo)，是基于3點考慮：一是我國市場經(jīng)濟(jì)體系發(fā)展不夠完善，沒有經(jīng)歷過完全的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是新中國建立后，長期實行計劃經(jīng)濟(jì)，人們對競爭、公平、透明概念理解不深。二是我國的政府的購買行為一直處于分散的、混亂的的狀況，約束力差。三是我國的行政體制改革滯后，依法行政、服務(wù)型政府的意識不強(qiáng)，政府部門一直處于強(qiáng)勢地位。因此，只有遵循公開透明、公平競爭、公正和誠實信用原則，規(guī)范政府采購行為，確保公平運(yùn)作，才能提高政府采購資金的使用效益，維護(hù)國家利益和社會公共利益，保護(hù)政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，才能實現(xiàn)促進(jìn)廉政建設(shè)的目標(biāo)。

第二層為首要價值目標(biāo)。過去我國政府購買性行為實行的是撥款制、分散式、長官意志型和非契約式采購模式，不僅財政資金使用效率低、采購對象質(zhì)量差、采購的行政成本高，而且容易滋生腐敗現(xiàn)象，更談不上政策功能的發(fā)揮。因此，《政府采購法》規(guī)定，應(yīng)把提高政府采購資金的使用效益、維護(hù)國家利益和社會公共利益、保護(hù)政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益、促進(jìn)廉政建設(shè)作為首要的價值取向。

第三層為重要價值目標(biāo)。隨著政府采購制度改革的不斷推進(jìn)，人們對政府采購寄予了新的希望，陸續(xù)將節(jié)能減排、支持自主創(chuàng)新、優(yōu)先考慮老字號產(chǎn)品等作為重要的價值目標(biāo)納入其中。

價值目標(biāo)應(yīng)實事求是

政府采購制度價值目標(biāo)的層次性要求我們在政府采購實踐中認(rèn)真思考，更好地、實事求是地去理解、把握、落實其價值目標(biāo)，盡量減少價值目標(biāo)相互之間的沖突，讓政府采購在執(zhí)行中實現(xiàn)價值目標(biāo)最大化。同時，避免采購人以價值目標(biāo)的實現(xiàn)為掩護(hù)，為一己私利而操縱政府采購活動。因此，要依據(jù)不同時期、不同層級、不同地域所能或所要達(dá)到的價值目標(biāo)來執(zhí)行，使目標(biāo)更加清晰、效果更加明顯、成效更加顯著。

所謂不同時期，是指時間概念，即推行政府采購制度的過程。在推行政府采購制度改革的進(jìn)程中，要依據(jù)人們的認(rèn)識規(guī)律來把握和認(rèn)識政府采購。在改革推行之初，重在核心價值目標(biāo)的實現(xiàn)，重在規(guī)范政府采購行為，確保政府采購市場的公平運(yùn)作。隨著人們對政府采購制度認(rèn)識的不斷提高，政府采購制度的不斷完善，再依據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要逐步實現(xiàn)重要首要價值目標(biāo)和重要價值目標(biāo)。

所謂不同層級，是指行政級別概念。即在推行政府采購制度中，要區(qū)分中央、省與縣鄉(xiāng)3個層級，各個層級實現(xiàn)的價值目標(biāo)應(yīng)有所區(qū)別或側(cè)重。中央一級，政府采購項目多、規(guī)模大、涉及面廣，可在重點實現(xiàn)核心價值目標(biāo)的前提下，全面考慮其他價值目標(biāo)的實現(xiàn)。而在縣鄉(xiāng)這個層級，政府采購項目少、規(guī)模小、涉及面窄，在執(zhí)行中切不可面面俱到，這樣可能會出現(xiàn)得不償失的局面，甚至?xí)霈F(xiàn)根據(jù)自己的喜好或理解執(zhí)行政府采購，放棄核心價值目標(biāo)實現(xiàn)的情況。

所謂不同地域，是指空間概念，即各地在實現(xiàn)政府采購的價值目標(biāo)時，要依據(jù)自身的生產(chǎn)力水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)實力、民族習(xí)慣等因素來綜合考慮。我國幅員遼闊，沿海與內(nèi)地、東部與西部、城市與農(nóng)村差別較大，政府采購的規(guī)模和影響力不可一概而論，且政府采購改革的深化程度不一，納入政府采購管理的范圍也不統(tǒng)一，所以，不可強(qiáng)求全國不分地域地實行齊步走，多層次的價值目標(biāo)都一同實現(xiàn)。

總之，無論要實現(xiàn)什么價值目標(biāo)，規(guī)范政府采購行為是核心，即不管該政府采購項目大小，都應(yīng)按市場競爭的原則去規(guī)范操作，不能以要實現(xiàn)其他價值目標(biāo)為借口而放棄核心價值目標(biāo)。同時，也不能不切實際地要求每一個具體的采購項目都實現(xiàn)所有的價值目標(biāo)。只有具體情況具體分析，用實事求是的態(tài)度去理解政府采購的價值目標(biāo)，才能既準(zhǔn)確、完整地實現(xiàn)《政府采購法》的價值目標(biāo)，又使政府采購制度改革健康發(fā)展。（作者單位：湖北省荊門市財政局）