用專業化人才做標準化采購

本報記者范春榮趙輝陳昂

“10余年的制度建設和規范管理，為我國政府采購的發展奠定了堅實的基礎，下一步如何深化改革？我認為，政府采購標準化和職業化應當成為改革的重要著力點之一。”作為見證中國政府采購事業成長歷程的學者，國際關系學院院長劉慧以這樣的視角來觀察我國政府采購的現狀與未來的發展。

1、需求制定仍是難點

目前我們對于政府采購的理解，主要集中于如何規范政府采購的法律法規，而如何監管國家機關超標準使用辦公經費看似已經超出了現在政府采購改革的領域。

10余年來，我國政府采購制度改革是一個不斷解決實踐中出現的新問題的過程。對于近期政府采購領域不斷曝出的“天價采購”事件等，國際關系學院院長劉慧表示，評估采購需求在西方發達國家的政府采購活動中也被視為一個難點。

“在和國外專家進行交流時，德國同行表示他們在政府采購操作過程中面臨著一些難點，其中重要的一點就是采購需求評估。一個部門進行采購，到底什么產品算是夠用，是否需要世界最先進的產品？他們的做法是在采購之前由具體負責政府采購的部門組成一個專家組，專門就采購需求制定具體的標準、規范。”劉慧介紹說，從配置標準來說，國外有兩方面的壓力，一是資金的有限性，政府預算非常嚴格，需要國會批準。二是來自公眾的壓力，政府部門花錢需要對公眾有所交代。這使需求的制定更加嚴謹和規范。

劉慧進一步分析說，目前我們對于政府采購的理解主要集中于如何規范政府采購法律法規，而在政府采購需求方面，如何監管國家機關超標準使用辦公經費看似已經超出了現在政府采購改革的領域。“然而實際上，政府采購內涵很廣泛，包括從立法到管理，從需求的制定到產品質量、合同執行情況的監管，從操作程序到電子化等諸多內容。在目前政府采購面臨的諸多難題中，政府采購的標準化應是下一步改革的方向之一。”

2、政采須步入標準化時代

目前我國政府采購的一些標準可以解決一部分問題，但是從全國來講，對產品制定統一科學的標準的基礎薄弱，有的部門不得不通過制定自己的部門標準來解決，但將來怎么辦？

事實上，結合自身的研究，在最近一兩年參與政府采購的研討會的多個場合，劉慧都提出過標準化對政府采購發展改革的迫切性，并呼吁盡快研究全國標準化的問題。“政府采購的標準化，過去叫規范化，規范化更多的是從立法角度來理解，即從沒有法律到有法可依，用法律來規范政府采購相關活動和人員的行為。但標準化涉及政府采購操作過程中的每一部分。”劉慧舉例說，“采購方式應當有標準模式：假如政府采購競爭性談判大體分為5個步驟，全國就應該都是5個步驟，規范每一步應當做什么，怎樣做，使采購人和投標人都清楚自己該作什么。不同地區之間不能有很大差別。在實際活動中，采購人員去參加談判時應持有一個類似《操作指南》的本子，指南明確談判內容，即應該談什么，不應該談什么。如，不應該談價格，應該談技術標準，而技術標準的口徑是按國家標準、地區標準還是國際標準也需要進行統一。地區和行業之間的特色可以體現在采購方式的選擇上，如特殊產品和高技術領域可以使用靈活一些的采購方式。”在對一些國家以及聯合國的產品分類以及我國的相關產品標準進行比較研究后，劉慧認為，我國的標準化工作和政府采購標準的制定還有很多空白點。“比如椅子這個產品，是叫家具還是叫木制品，或是歸屬為金屬制品？同樣一個產品，我國的標準和國際標準可能是兩套語言。除了產品標準，政府采購的標準還包括專家分類標準，是按照學科還是按照其所從事的職業行業來分類？可以說標準化是一個很大的課題，目前我國政府采購的一些標準可以解決一部分問題，但是從全國來講，對產品制定統一科學的標準的基礎薄弱，有的部門不得不通過制定自己的部門標準來解決，但將來怎么辦？特別是在政府采購電子化建設過程中按照什么標準？”劉慧認為，標準的制定是否合理需要在政府采購執行過程中檢驗，但今天制定的標準需要為將來的變化留有空間。

近年來，政府采購電子化成為我國政府采購實踐中出現的新事物，也是采購管理和操作程序中迅速普及的手段之一。劉慧在研究政府采購電子化國際規則的發展趨勢的基礎上，對我國政府采購電子化法規建設與制度改革進行了深入的思考。“將來做電子化將包含很多個數據庫，包括專家庫、產品庫、信息庫、供應商庫等等，這就需要有標準化的分類。”她分析說，“政府采購電子化的健康發展的基礎是標準化，包括政府采購過程、環節、內容等相關信息的標準化，貨物、工程和服務產品、項目的標準化，供應商、承包商信息的標準化，注冊登記的標準化，各種統計口徑的標準化，電子檔案輸入和儲存的標準化，政府采購程序和操作的標準化等等。以產品為例，貨物按照通用設備、專用設備等分類，每個分類都有代碼。辦公家具應歸屬于通用設備里，而有的省不按照上述標準執行，把家具單設一類。如果每個地方都按自己的標準操作，就會出現混亂，無法銜接。”

針對這一問題，劉慧建議，應以法律的形式規范我國電子政府采購和電子信息的標準。她還提出，政府采購電子化要有安全執行的標準。政府采購電子化的重要要求之一是必須具有高度的安全可靠性。為了保證國家核心機密的安全，有必要建設若干個獨立于互聯網的專網。但是專網建設過多會給信息系統的資源共享造成許多壁壘，同時，擴大了重復建設的問題，也給中央政府為監控和決策而獲取信息帶來諸多不便。因此，應當設定電子化政府采購信息安全的級別，制訂具體的安全標準，以便于安全評估、審計和管理。從世界其他國家的成功經驗看，規定和標準越是詳細，日常信息安全的防范越容易。關鍵是在全國建立統一的防范、管理標準。

“但由誰來實現標準化、怎么建設標準化、標準化如何進行統一，是需要進行研究和解決的問題。我認為，政府采購電子化建設不是哪一個部門或哪一個行業可以單獨完成的，需要一個系統化機制進行推動。”劉慧說，“政府采購標準的制定是深化改革的契機。過去抓的是一些突出的重點環節，而現在要從根源上著力。抓好標準化，會為以后的政府采購發展打好基礎，政府采購管理的水平也將得到提升。因此，今后政府采購改革的核心應從標準化開始。”

3、專業工作需要專業人才

政府采購人員的知識結構應是一個“倒三角形”結構，越在最高的位置上需要掌握的知識面越廣。管理者要全面了解和掌握政府采購的難點，及時解決問題并對法律規章提出準確的完善和修改意見。

在政府采購研究與教學的實踐過程中，劉慧一直關注政府采購專業化職業化的發展問題，近年來多次參加國際會議給她留下了深刻的感受：“2009年在葡萄牙的國際研討會上，不少專家提出政府采購人才缺乏問題。這個議題在2010年韓國首爾的第4屆國際公共采購大會也極為突出。在政府采購國際研討會中比較普遍的議題包括政府采購采購經濟學、政府采購電子化、政府采購立法等諸多話題，其中有一個很重要的議題就是政府采購職業化，這里所說職業化的人才，不僅包括人才的培養，還有如何在政府采購領域聚集各類專業人才。過去普遍認為，像我國這樣的發展中國家缺乏政府采購人才，但實際上連美國都提出缺乏專業化的政府采購人才。”劉慧分析說，“政府采購越往縱深發展，我們越發現，這是一個非常專業化的工作，一定要有職業化的人才去做相應的工作。回到前面提到的政府采購需求的確定上，比如給整個辦公樓進行打印機配備，是否每個辦公室都配一個打印機，還是通過聯網的方式只給一層樓配備若干個，類似這樣的工作都需要專家型的人才來研究。我們可以通過職業化的方法來解決政府采購中存在的問題。”

什么是職業化的政府采購人才？政府采購監管人員和政府采購具體執行人員是否在知識結構上有所差別？劉慧表示，我國實行管采分離，然而無論是政府采購監管部門還是操作部門，要做的工作是一樣的，都屬于政府采購范疇。她認為：“政府采購人員的知識結構應是一個‘倒三角形’結構，越在最高的位置上，需要掌握的知識面越廣。管理者要全面了解和掌握政府采購的難點，及時解決問題并對法律規章提出準確的修改和完善意見。”

近年來，我國明確提出了研究建立政府采購從業人員職業資格制度，對采購單位、集中采購機構、社會代理機構和評審專家等從業人員實行持證上崗和執業考核，推動政府采購從業人員職業化的進程。劉慧表示，如果將來政府采購監管部門進行職業資格的認證和培訓就不應分管理人員或者操作人員，而應該是一個開放的模式，建立更科學更合理的人才機制。

下期預告

節能、環保理念風行世界，政府采購政策如何更有力地推進這一價值目標的實現？下期《“十二五”•理論前瞻》將刊登中央財經大學法學院教授曹富國對政府綠色采購的解析，敬請關注。

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