加強政采誠信體系建設 提高政府公信力

編者按：

近期，中央黨校中央國家機關分校（第63期）財政部班學員前往浙江調研政府采購誠信體系及政府公信力建設情況，并撰寫了調研報告。調研報告認為，浙江政府采購誠信體系框架已初顯成果，并得到有效應用，為下一步構建全國政府采購誠信體系積累了經驗。本報特刊發調研報告，以饗讀者。

 

加強政采誠信體系建設  提高政府公信力

——浙江省政府采購誠信體系建設調研

 

■ 中央黨校中央國家機關分校（第63期）財政部班第一組

三聚氰胺、蘇丹紅、地溝油、漂白蘑菇……不停被媒體曝光的食品安全事件超出人們的想象，挑戰著老百姓的神經，讓老百姓無助地感嘆“還有什么東西能吃？！”

“騙子養生專家”、被發現收了企業紅包的“代言人專家”頻頻出現在權威媒體上；

郭美美事件，讓熱心公益事業的一些人士明確表示：“短期內是不會再通過紅會這個渠道捐款了，因為它已失去了應有的信任”；

官方發布的經濟數據和老百姓真真實實的生活存在的差距，人們對一些“官方說法”、“官方澄清”也開始將信將疑；

……

以上種種，導致“不相信”的情緒正在越來越多人的生活中蔓延。

當前，我國經濟在持續快速發展，但是社會信任度及政府公信力有所滑落。來自人民網輿情監測室的監測顯示，目前，社會公信力下降導致的信任危機，以政府、專家及媒體最為嚴重。

曾幾何時，來自政府、專家、媒體的聲音，是“權威聲音”。緣何出現今日的境況？我們該如何修復社會信任度，提高政府公信力呢？

1. 提高政府公信力已刻不容緩

當前，我國經濟社會正處于快速發展和轉型、社會矛盾錯綜復雜并日漸凸顯的關鍵階段，提高政府公信力尤為重要，它事關我國特色社會主義事業發展，事關社會和諧穩定。

專家認為，“如果不能有強大的社會公信力做保障，就難以形成有效合作的社會局面，這將極大地提高社會做事的成本，影響改革發展的順利推進。”

中央黨校社會學教授吳忠民認為，之所以會出現信任度不斷降低的局面，關鍵是作為社會情緒穩定器的公信力出現了問題。“公信力就是公眾對公共權力及特定角色形象的信任度，體現了它們存在的權威性、信譽度以及影響力。”

政府公信力，就是政府通過自己的行為得到社會公眾信任和認可的能力。

（一）黨和政府長期以來高度重視政府公信力建設。

早在2006年，黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中就提出了提高政府公信力的問題；黨的十七大又明確強調“提高政府工作透明度和公信力”的要求；“十二五”規劃綱要再次強調要“提高政府公信力”。

十八大報告提出，要“創新行政管理方式，提高政府公信力和執行力”。

（二）受損的政府公信力，如何提高？

公信力的構建是一個長期過程。

政府公信力具體表現為相關部門在處理公務中妥善解決問題的能力和效果。其影響因素有：政府施政的合法性，政策與行為的公正性與公益性程度，公民的心理因素和利益需求以及社會文化和社會環境影響等。

政府公信力由硬實力和軟實力兩部分構成。前者包括行政執行能力、危機處理能力和政策制定能力；后者包括分析預測能力、公共關系能力和形象塑造能力。

受損的政府公信力，如何提高？專家認為，要從以下方面入手：各級政府部門要真正從制度建設入手，切實克服消極腐敗現象、官僚主義和特權思想，積極構建服務型政府，切實解決好百姓最關心、最直接、最現實的利益問題；對于損害公信力的做法實行最嚴格的處罰，提高失信成本；加強政策制定的民主化、科學化和法治化建設，增強公共政策的公平性。

2. 提高政府采購公信力，是提高政府公信力的重要抓手

政府采購制度是公共財政管理的重要內容，也是政府調控經濟的有效手段。自1998年，全國實施政府采購制度以來，我國政府采購制度的發展由小到大、由點到面、由弱到強，制度不斷創新，機制不斷完善，已由初創階段進入全面發展的新階段。

經過10來年的發展，我國政府采購的范圍和規模不斷擴大，經濟效益明顯提升，社會關注度和影響力日益提高。全國政府采購規模由2002年的1009億元增加到2011年的11332億元，占財政支出的比重由4.6%提高到11%，累計節約財政資金6600多億元。

到目前，以公開競爭為核心、以“管采分離”機制為支撐的政府采購制度體系逐步完善，有效規范了政府部門的采購行為。“管采分離、機構分設、政事分開、相互制約”的工作機制得到完善。

作為國家行政管理和公共管理的必然選擇，政府采購盡管不是效率最高、效益最好的制度安排，但它的規范化、透明化和程序化，恰好符合和滿足社會及納稅人對于政務公開的訴求。

目前，政府部門及有關單位依法采購意識不斷強化，“用更少的錢辦更多的事”的理念深入人心。以“集中采購為主、分散采購為輔”的采購模式有序運行，以公開招標為主要采購方式的格局進一步鞏固，一個統一規范、有序競爭并逐步開放的政府采購市場加速形成。政府采購制度確立的“公開透明、依法規范、成本效益”原則，已逐步拓展到政府行為的方方面面，推動了建設法制、責任、廉潔和服務政府的進程。

10余年的改革實踐表明，《政府采購法》確立的政府采購管理基本制度，順應了我國社會主義市場經濟體制建設的客觀要求，符合行政體制改革的方向，作為公共財政管理的一項重要制度安排，不僅節約了大量財政資金，而且對于創造公平競爭的市場環境、促進反腐倡廉以及推動實現國家經濟社會目標發揮著重要的作用，彰顯了制度的先進性和生命力。

但是，不容忽視的是，為數不多的“天價采購”、“豪華采購”以及一些采購中出現的“質次價高”的聲音對政府采購公信力產生了不可小視的破壞力。一時間，在社會上，提到政府采購，想到的就是質次價高、效率低。

程序合規合法，為什么結果沒有公信力？

結果與過程并重，提升政府采購公信力已成為政府采購業界的共識。

政府采購，顧名思義，就是政府買東西。在政府買東西這一特定過程中，與管理部門、預算單位、企業、社會代理機構、專家緊密關系，也就是說制度規范、科學，過程充分公開、公平、公正，必將較好提高政府的公信力。

因此，提高政府采購公信力，是提高政府公信力的重要抓手。

3. 浙江省政府采購誠信體系建設的探索與實踐

浙江省政府采購制度改革是隨著財政支出管理改革和公共財政體制改革的推進而發展。1999年，浙江省政府印發《關于建立政府采購制度的通知》（浙政〔1999〕5號）。

根據《政府采購法》的規定，目前，浙江省政府采購范圍已經覆蓋到全省所有的行政事業單位（包括自收自支事業單位）和使用財政性資金及單位“其他資金”的所有項目，實現了資金性質的“全口徑”。政府采購規模也有較大幅度增長，取得了明顯的經濟效益和社會效益，與此同時，政府采購促進經濟社會發展的政策引導作用和宏觀調控能力也在不斷增強。據統計，2012年全省政府采購預算金額980.76億元，實際簽訂合同金額達到835.63億元，節約資金145.13億元，采購規模占當年公共財政預算支出和全省GDP的比重分別為20.1%和2.4%，政府采購規模已從1999年的4.75億元增加到了2012年的835.63億元，增長了約175倍，政府采購市場已經成為浙江省經濟發展中的重要力量。

經過10來年的建設，浙江省政府采購管理體制及制度體系基本完善，通過制度和公開透明化的建設，努力把權力關進制度的籠子，以透明度確保制度的執行力度，形成了不敢腐的懲戒機制，不能腐的防范機制，不易腐的保障機制，使近年來浙江省政府采購公信力大幅提高，也為浙江省建立和完善政府采購誠信體系積累了基礎。

調研中發現，浙江省政府采購制度建設中所遇到的問題與全國一樣——如何提高政府采購的公信力，進而提升政府的公信力？

（一）浙江省政府采購信用體系建設，率先從加強供應商誠信管理開始。

根據浙江省社會信用體系建設“十二五”規劃，“十二五”期間，浙江省信用體系建設的總體目標是：建立和完善與浙江省經濟社會發展水平相適應的社會信用體系建設框架和運行機制，在全社會廣泛形成“守信光榮、失信可恥”的氛圍，再創體制機制新優勢，保持浙江省社會信用體系建設繼續走在全國前列。

浙江省政府采購信用體系建設是浙江省社會誠信體系的重要組成部分，也是提高政府采購公信力的重要抓手。

2009年，浙江省財政廳率先從加強供應商誠信管理開始，全面規劃和建設政府采購誠信體系建設，著力解決供應商誠信缺失等突出問題。為此,同年9月，制定并發布了《浙江省政府采購供應商注冊及誠信管理暫行辦法》，結合建立全省統一的供應商庫為契機，對供應商這個政府采購最主要的主體的誠信行為，包括失信界定與處罰，信用登記和守信獎勵等都制定了明確的規則，并按照“以應用促建設”的理念，加大供應商誠信結果的應用，發揮信用信息在加強供應商自律守信、促進誠信經營中的積極作用，并取得了良好的效果。

具體做法是：

1.建立全省統一的網上注冊供應商庫，這是開展供應商誠信管理的基礎。

供應商注冊可分為“自愿注冊”和“強制注冊”兩種。凡符合《政府采購法》規定條件的供應商均可在浙江政府采購網上自愿申請注冊登記，但擬中標成交供應商或參與協議定點、網上采購供應商必須要求強制注冊。供應商注冊信息包括供應商基本工商信息、資格資質信息、出資投資信息、財務信息、商品（服務）信息、項目業績（采購合同）信息和誠信記錄信息等，并且做到“一地登記注冊、全省互認有效、每次可用可查”。

通過供應商庫建設，變項目管理為長效管理、資格前審為資格后審，減少了供應商的投標成本和工作量，相應地增加了供應商的失信成本和信息真實性，從而促使供應商的政府采購行為更加自律和規范。

2.設立供應商誠信指數，這是開展供應商誠信管理的核心。

對每一個注冊入庫的供應商，均為其設立一個誠信指數，綜合反映其參與政府采購活動中的信用水平。

誠信指數具體由3項分值組成：①基礎信用分。凡供應商按規定在網上據實注冊成功、沒有弄虛作假情形的，就可獲得一個基礎信用分（50分）；②信用記錄分。供應商在參加政府采購活動中，如發生不良行為的，采購組織單位和管理部門將根據其嚴重程度給予不同的誠信扣分，其中屬于一般不良行為的扣10分/次，屬于嚴重不良行為（列為“黑名單”）的扣30分/次；同時對于誠信良好、受到省級以上財政部門表彰的則給予加分，20分/次。③業績考核分。供應商每中標成交一個采購項目，根據合同金額大小和采購人的履約評價給予一定的加分，其中100萬元以下的項目加1分，100萬元以上的項目每超30萬元再加0.1分，一個項目業績分最多不超過5分。同時，與用戶履約評價（指對價格、質量、服務的滿意度）掛鉤，如滿意度為80%，則最終業績考核分為業績分×80%。以上三項分值的合計，構成供應商的誠信指數，在政府采購網上一般以“星級”反映，超過60分的，每10分為一級，如60以上但不到70分的為“★”，70分以上不到80分的為“★★”，最多為五星，并由供應商注冊管理系統進行動態統計記錄。

3.加強誠信指數的應用和信用信息公開，這是樹立供應商誠信的最有效手段。

首先，誠信指數在政府采購評審中得到有效運用。全省各級政府采購中心、代理機構都已在逐步應用實施誠信指數與評審得分相掛鉤的機制。對于誠信指數高的，會得到5%以內的評審加分或價格扣除；低的，會被作相應的減分或加價；對誠信指數為“負分”的供應商，將失去直接參與政府采購競爭的資格；對列入“黑名單”的供應商，即使評審小組推薦其作為擬中標成交供應商，采購單位也可不予以確認。這種“倒逼”機制，使得在浙江省的注冊供應商更為看重誠信記錄，十分珍惜企業信譽，“寧可虧錢也不要失信”。誠信指數在規范政府采購活動中的作用日益顯現。

其次，誠信指數在2012年下半年開始的政府采購支持中小企業信用融資試點中得到有效運用。浙江省注冊的中小企業供應商向試點銀行申請政府采購信用融資時，不僅可免于向銀行提供財產性擔保、貸款利率低于國家規定的利率限額，而且還將利率優惠與供應商誠信指數掛鉤，指數越高貸款利率越優，大大激發了中小企業積極性。截至2013年3月底，試點銀行已累計向百家以上企業授信2.88億元，實際放款達1.18億元，使政府采購“虛擬”的信用變成企業急需的“銀子”已成為現實，這對引導企業珍惜信用，倡導誠信經營，形成全社會誠實守信的良好氛圍起到了巨大的作用。

（二）將供應商、專家、代理機構、采購人等相關當事人和監管部門納入政府采購誠信體系，建立健全全方位、立體化的政府采購誠信框架體系，是浙江省政府采購誠信體系建設的最終目標。

按照十八大精神和建設“信用浙江”的總體要求，浙江省財政廳將把不斷豐富浙江省政府采購信用體系的內涵和外延，完善政府采購誠信體系框架，促進全省部門、行業之間信用體系的融合與應用作為工作的重點。具體將從以下幾個方面入手：

1.不斷完善政府采購信用評價制度和誠信運用機制。

誠信問題雖然屬社會道德范疇，但是要將誠信作為一種考核評價體系，一種發揮實際作用的資源加以運用，就必須以制度形式給予明確。只有制定完備的游戲規則，政府機構、各政府采購參與主體在統一的制度框架下開展政府采購活動，并將各主體的行為記錄在案，賦權力于制度，防止隨意性，誠信指數才具有實際的存在、使用的價值和意義。

目前，浙江省財政廳以規范透明和誠信考核為核心，涵蓋政府機關自身公信力建設、供應商誠信考核已基本形成并得到有效應用，今后將繼續創新管理，不斷完善相關政府采購信用評價制度和誠信運用機制，加大監管力度，從制度上保障“守信受益、失信懲戒”，不斷提高政府采購公信力。

2.不斷豐富政府采購誠信體系的內涵和外延。

政府采購誠信體系是一項系統工程，是一個逐步建設、完善的過程。按照工作輕重緩急和實際需要，將擴大誠信考核評價的主體和范圍，逐步將評審專家、采購人和代理機構等其他采購當事人納入誠信體系中，并最終延伸到政府采購監管部門，建立健全全方位、立體化的政府采購誠信框架體系。

政府采購既是一種市場交易行為，也是一種政府施政行為。浙江省認為，建立政府采購信用體系，提高政府公信力，關鍵要加強對政府機關（包括監管部門和采購單位）自身的信用管理，并以政府誠信來帶動和引領企業、社會的誠信建設。

政府機關作為市場交易的主體，同時也是市場監管的主體，因此，在政府采購過程中，應更加堅持采購動機的公共性，采購過程的公開性，保障采購機會的公平性，只有做到嚴格依法采購，政府采購結果才能經得起公眾的質疑及群眾的信任。

政府采購監管部門必須堅持依法行政、公正執法，正確處理好“權”與“力”的關系，既要敢于放權、善于分權、嚴于限權，提高政府權力的純度，也要積極借力、趁機發力、形成合力，強化懲惡的力度，只有這樣才能讓公眾信任政府，進而提高政府在政府采購領域的影響力、執行力和公信力，共同促進“信用政府”的建設。

3.促進全省及全國信用體系平臺的融合應用。

供應商信用信息在浙江省政府采購評審過程和信用融資項目中的成功應用，讓供應商及社會各界深刻感受到信用的正能量和價值。

隨著政府采購和全社會信息化水平進一步提升，信用關聯信息數據深入分析、挖掘，信用的能量和價值將不斷放大，因此，建立一個全面融合共享的公共征信平臺顯得十分迫切。下一步，浙江省將結合“數字財政”建設，按照財政部要求加強政府采購信息數據的標準和規范化，繼續加快“一網三庫”建設及全省系統一體化進程，建立制度明確、標準合理、數據規范、執行嚴謹的政府采購誠信數據采集、分析和應用體系，以此推進浙江政府采購市場誠信體系建設，引導供應商和專家實現自我管理、自我約束。同時，結合“信用浙江”建設，持續推進政府采購信用體系與其他公共信用系統的融合，建立健全信息征集和發布的長效機制，提高數據準確性、全面性和及時性。通過政府部門的示范應用、重點領域的創新應用、典型行業的深度應用、企業法人的主動應用等，力求在誠信數據應用領域實現新突破，進一步發揮政府采購在“信用浙江”建設中的重要作用。

（三）著力構建政府采購的“五大體系”。

近年來，浙江省無論是政府采購整體工作，還是誠信體系建設的改革和實踐都取得了一定成效，但同時也存在不少問題，有些甚至還較為突出，采購單位對政府采購結果的滿意度和社會公眾對政府采購行為的認同感還較低，政府采購改革和監管的任務仍然十分繁重。

今后幾年，浙江省政府采購改革的目標和方向是，結合當前形勢和浙江省的實際，科學把握政府采購發展的規律和國際一體化的趨勢，切實轉變政府職能，在解決當前突出問題的同時，著力構建“五大體系”：

一是構建以《浙江省實施〈政府采購法〉辦法》為核心的政府采購制度體系；

二是構建以政府采購信息化為手段覆蓋全面的政府采購監管體系；

三是構建以供應商、采購人、代理機構和評審專家考核評價為重點的政府采購誠信體系；

四是構建以建立全省統一規范的以采購程序、采購文件和采購需求為核心的政府采購標準體系；

五是構建以采購從業人員的專業化、職業化（執證上崗）為方向的政府采購隊伍體系。

通過不懈努力，真正使政府采購制度成為一個領導放心、單位滿意、公眾信任的現代公共支出管理制度，并推動浙江經濟繁榮、政治清明、民主正義、社會和諧。

（一組成員：張清 林劼 周揚培 宋亨君 陳少強 顏曉巖 王義賓，執筆人：顏曉巖）