如何有效推進政府購買服務

編者按：近期召開的國務院常務會議明確提出，研究推進政府向社會力量購買公共服務，將適合市場化方式提供的公共服務事項，交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構和企業等承擔。

政府購買服務屬于一項嶄新的課題，如何有效推進政府購買服務工作需要深入探索和思考。為此，本報特刊發中央黨校中央國家機關分校（第57期）財政部班調研組的調研文章，以饗讀者。

如何有效推進政府購買服務

——廣東省政府購買服務工作調研

■ 政府通過公開招標方式，面向所有具備承接資質的服務機構招標社會工作服務，實行優勝劣汰。這種方式有利于節約財政成本、提高資金使用效率、激發民辦服務機構發展活力。

■ 目前，廣東省社會組織承接的政府購買服務項目主要集中在培訓、會議等方面，與《2012年省級政府向社會組織購買服務目錄（第一批）》中公布的服務范圍相比，當前的社會組織只能承接其中10%的服務項目，其他90%的項目受資金、人員、專業資質、管理水平等因素影響難以承接。

■ 在經歷政府購買規模持續擴張以后，西方發達國家開始對公共服務制度改革進行理性反思，不再單純強調市場作用和競爭機制，而是綜合運用計劃和市場兩種手段，增強政府提供優質社會公共服務的能力。

■ 加強對政府購買服務的組織領導、政策支持、財政投入和監督管理，發揮市場機制在配置社會服務資源中的基礎性作用，通過公開透明、競爭擇優方式選擇服務提供機構，引導服務提供機構按照公益導向原則組織實施社會工作服務項目。

■ 中央黨校中央國家機關分校（第57期）財政部班第一組

政府購買服務是政府利用財政資金，采取市場化、契約化方式，面向具有專業資質的社會組織、企業、事業單位購買服務的一項重要制度安排。建立健全政府購買服務制度，深入推進政府購買服務工作，對創新公共財政投入形式、改進現代社會管理和服務方式、加快政府職能轉變、提高行政效率、增進社會公共福利、有效滿足人民群眾不斷增長的公共服務需求具有重要意義。但長期以來，基本公共服務的內涵、范圍等，各界有許多研究，也有不同認識，如何有效推進政府購買服務工作需要我們深入探索和思考。

廣東省政府購買服務工作一直走在全國前列。為此，2012年底，我們赴廣東省廣州市、東莞市，通過召開座談會、現場調研、面訪等方式，就政府購買服務問題進行專題調研。從調研了解的情況看，部分地區在政府購買服務方面進行了大膽探索，取得了一些成果，得到了一些啟示，同時也發現了一些問題。總體來說，目前政府購買服務主要集中在部分政府自身運轉所需服務及少量公共服務，我國政府購買服務工作仍然處于探索階段。

1 廣東省政府購買服務主要做法和成效

廣東省政府購買服務工作經歷了從無到有、從小到大、從零散被動購買到常態化、制度化購買的發展過程，政府購買服務工作取得一定實效。

（一）制度體系初步建立。完善的政策制度是開展政府購買服務的重要保障。2008年，廣東省委辦公廳、廣東省人民政府辦公廳印發了《關于發展和規范我省社會組織的意見》，要求“采取購買服務等方式重點扶持一批具有示范導向作用的公益服務性組織”，隨后印發了《關于開展政府購買社會組織服務試點工作的意見》，在全省試行政府向社會組織購買服務工作，在全國屬率先之舉。為進一步規范和推進政府向社會組織購買服務工作，在總結前期工作經驗的基礎上，2012年，廣東省人民政府辦公廳印發了《政府向社會組織購買服務暫行辦法的通知》和《2012年省級政府向社會組織購買服務目錄（第一批）》，進一步明確了服務主體、服務范圍、服務程序、經費保障機制等。隨后，廣東省財政廳印發了《關于政府向社會組織購買服務供應方競爭性評審的管理辦法》，規范了競爭性評審相關工作職責、程序、管理要求等。

（二）購買程序進一步規范。購買服務根據《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國合同法》等有關規定組織實施。重大項目、重大民生事項或黨委、政府因工作需要臨時確定的重要事項，由財政部門委托第三方機構通過公開招標方式確定供應方組織實施；其余項目中，屬于政府采購范圍的，應按規定采取公開招標等方式實施；不屬于政府采購范圍的，除單筆金額較小的項目外，均通過公開競爭方式實施。實際操作中，由部門編制政府購買服務計劃（包括政府購買服務需求、數量和質量相關指標），該計劃報財政部門審定后上網公示，進行公開招標，確定供應主體后組織實施。

（三）購買規模逐步擴大。主要體現在3個方面：一是從購買資金看，部分地方政府逐步將購買服務納入財政預算資金支持范圍，同時引導其他資金支持社會公益事業發展。廣東省2009年以來各級政府用于購買服務資金達到11.1億元，其中財政資金8.7528億元，彩票公益金2.236億元，其他資金1221萬元。二是從購買項目看，不少地方政府針對不斷涌現的新的緊迫社會需求問題，及時設計相應的服務項目，通過購買服務方式，為有需要的個人和群體提供服務。如，東莞市與團委、殘聯、民政部門等合作，開展了“模擬家庭”、“外孫計劃”、“松柏之家”、“社區餐廳”、“莞香青年農舍”、“關愛空巢老人”等項目，為社區困難老人、重度殘疾人、青少年兒童等群體，提供居家養老、日間照料等服務，既增強了就業能力，又促進了社會和諧。三是從購買范圍看，政府購買服務逐步從中心城市拓展到邊遠農村，從經濟發達地區拓展到經濟相對落后地區，從養老服務、殘疾人服務、青少年服務、社區服務、就業服務等傳統領域逐步拓展到司法矯治、醫療衛生、教育輔導、婚姻家庭、新農村建設、外來務工人員服務、志愿服務等新興領域，從民政部門、殘聯拓展到司法、教育、衛生、工會、共青團會等其他部門和組織，逐步形成了多部門、多組織、多領域購買服務的新格局。

（四）購買方式多樣化。社會發展的非均衡性決定著政府購買服務方式的多樣性。近年來，廣東在推動政府購買服務方面進行了探索和創新，目前主要包括3種購買方式：一是非競爭方式。政府有關部門發起成立社會工作服務機構，通過定向委托而非競爭方式購買其服務。這種購買方式的優點是政府管理和資金保障力度大，可以直接解決特定服務需求。二是有限競爭方式。主要以東莞為代表，根據當地群眾的服務需求和政府提供公共服務規模情況，有選擇、分步驟地發展民辦社會工作服務機構，并面對這些機構購買服務。這種方式既可以保證民辦社會工作服務機構發展的獨立性和服務的專業性，又可以避免機構間的無序競爭，是在政府購買服務的規模和數量不大、社會工作服務市場發育不充分不完全情況下的一種好的選擇。三是充分競爭方式。主要以深圳為代表。深圳市政府鼓勵社會力量成立民辦社會工作服務機構，積極培育社會工作服務的賣方市場。政府通過公開招標方式，面向所有具備承接資質的服務機構招標社會工作服務，實行優勝劣汰。這種方式有利于節約財政成本、提高資金使用效率、激發民辦服務機構發展活力。除此之外，不少地方還探索形成了崗位購買、項目購買以及全額支付、成本支付、資助補貼、以獎代補等做法。

（五）成效逐步顯現。目前，廣東省在政府購買服務方面主要有4個方面成效逐步顯現：一是在滿足公共服務需求上取得新成效。隨著經濟社會的發展，人們對公共服務需求的數量和質量不斷增加，通過政府購買服務形式，積極發揮社會組織便捷性、社會性和專業性優勢，完善了公共服務供給方式，豐富了公共服務供給主體，增強了公共服務的針對性和有效性。二是在促進政府職能轉變上取得新成效。通過政府購買服務，打破了政府過去包攬一切社會服務的做法，將很多傳統上管不了、管不好和不便管的服務交由社會力量承接提供，實現了從單純政府包辦向政府生產與政府購買并重方向轉變。三是在提高財政投入效益上取得新成效。以競爭性購買或定向委托等方式，擇優選擇專門機構購買服務，降低了以往單純依靠政府直接提供服務的行政成本，實現了從“養人”向“辦事”的轉變，在一定程度上減輕了財政支出負擔，提高了財政資金的使用效益，增強了政府對基本公共服務的支持保障能力。四是在推動社會組織發展上取得新成效。通過政府購買服務，創造了一種新型的服務市場，為社會組織參與市場競爭、獲得政府資金支持建立了渠道，極大調動了社會組織的積極性和主動性，有力推動了社會組織的健康發展。

廣東省的上述做法，在立足本地區實際基礎上，實現了以下幾方面的創新：

——規范購買服務主體。使用國家行政編制，經費由財政承擔的機關單位；納入行政編制管理，經費由財政承擔的群團組織；以及依法行使行政管理職能或公益服務職能、經費由財政全額保障的事業單位作為購買服務主體。

——界定購買服務范圍。除法律法規另有規定，或涉及國家安全、保密事項以及司法審判、行政許可、行政審批等事項外，政府承擔的社會公共服務（如資產評估、法律援助、公益服務、慈善救濟等）和履行職責所需服務（如法律服務、監督評估等）應通過政府向社會組織購買服務的方式，逐步轉移由社會組織承擔。

——確立政府購買服務目錄體系。《2012年省級政府向社會組織購買服務目錄（第一批）》是根據廣東省經濟發展水平、政府轉移職能要求、財政收支獎況等因素，立足現有單位職能制訂的。該目錄為提高政府向社會組織購買服務項目透明度，引導社會組織承接政府購買服務、參與社會管理提供了良好的指引與保障。

——建立經費保障機制。根據現行財政財務管理制度，購買服務所需資金從購買主體部門預算安排的公用經費或經批準使用的專項經費中解決。重大項目、重大民生事項或黨委、政府因工作需要臨時確定的重要事項，按照財政專項資金管理規定和“一事一議”原則，專項研究確定資金規模和來源。目前，廣東省在省級財政設立專門基金，專項用于政府購買服務。

——樹立績效導向理念。政府購買服務的績效評價，由財政部門實施或通過引入第三方實施。評價范圍包括購買主體購買服務的財政資金使用績效和承接項目的社會組織的服務績效兩個方面。評價結果作為以后年度預算安排及社會組織承接政府購買服務的重要參考依據。

2 存在的主要問題

廣東省政府購買服務工作取得了初步進展，但從全國范圍看，2012年，全國政府采購規模13977.7億元，其中服務采購1214億元，占比為8.7%，服務類采購成為政府采購的短板。總體上政府購買服務工作仍處于起步階段，還存在著不少問題和挑戰。

（一）政府購買服務認識不夠深入。在我國，政府購買服務是一項制度創新，雖然多見于各類政策性文件中，但社會認知度并不高。同時，不少地方黨委政府領導干部習慣于計劃經濟體制時期形成的政府直接提供服務的傳統思維，形成了推行政府購買服務的阻力。例如，廣東省在2012年剛剛推行的省級部門編制政府購買服務計劃工作中，有20%多的部門沒有編制政府購買服務計劃，這些部門以工作性質為由，明確表示沒有購買服務需求。

（二）實際操作制度規定不盡完善。現行政府采購品目中服務類項目范圍過窄、政府購買服務與財政預算管理的銜接等問題，影響著政府購買服務工作的推進。《政府采購法》對政府購買服務無限制性規定，政府購買服務可在《政府采購法》制度框架下進行。但與貨物采購相比，服務作為一種特殊商品，大多具有無形、成本不確定、周期長、專業性較強等特點，特別是公共服務項目，不僅要考慮服務項目本身的管理和操作特點，還要涉及社會評價、社會效益，復雜程度較高，需要專門配套政策制度及時跟進，才能保證政府購買服務工作順利進行。目前，中央和地方大多為原則性、指導性意見，缺乏針對性和操作性，具體實施的制度規定亟待補充和完善。 

（三）工作基礎不夠扎實。體現在兩個方面，一是政府職能轉變還不到位，服務型政府尚未形成，公共財政體制改革還不徹底，而人民群眾對公共服務的需求日益高漲，政府購買服務需求的領域、數量與實際公共服務需求存在較大差距；另一方面，社會組織不盡成熟，高素質的專業人才嚴重不足，使社會組織承接政府購買服務項目的能力不足。目前，廣東省社會組織承接的政府購買服務項目主要集中在培訓、會議等方面，與《2012年省級政府向社會組織購買服務目錄（第一批）》中公布的服務范圍相比，當前的社會組織只能承接其中10%的服務項目，其他90%的項目受資金、人員、專業資質、管理水平等因素影響難以承接。這些是推動政府購買服務工作中遇到的重點、難點問題。

（四）工作進展不太均衡。總體看，發達地區政府購買服務工作進展快于經濟落后地區，城市快于農村。全國范圍內全面深入推進政府購買服務的格局還沒有形成。

3 國外政府購買服務工作情況

政府購買服務最早起源于西方國家。縱觀西方各國實踐，政府購買服務大致經歷了起步探索、蓬勃發展、反思完善3個發展階段：1979年-1987年，效率優先的起步探索期。在此期間，在新公共管理主義“市場化、競爭非壟斷、分權及效率衡量”等核心理念的推動下，政府角色由社會福利服務的“生產者”向“提供者”轉變，由直接提供服務向通過購買方式間接提供服務發展，重點強調效率優先，在提高公共服務供給規模與效率、降低政府公共服務支出成本的同時，也帶來了服務質量難以保證、服務對象實際利益需求難以有效滿足等新問題；1988年-1998年，效率服務兼顧的蓬勃發展期。對新公共管理主義過分強調效率優先而客觀上忽視公平和公共利益問題的反思，逐步形成了新公共服務主義，突出公民權利、追求公共利益、協商合作與服務為先的價值理念，政府購買社會工作服務的方式出現了以合同外包為主的多種形式，運作機制也由指向性撥款向競爭性撥款邁進；1999年至今，服務為本的反思完善期。在經歷政府購買規模持續擴張以后，受“第三條道路”理論的影響，西方發達國家開始對公共服務制度改革進行理性反思，不再單純強調市場作用和競爭機制，而是綜合運用計劃和市場兩種手段，增強政府提供優質社會公共服務的能力。與此同時，社會組織活躍程度日益增加，組織規模不斷壯大，提供服務種類日益繁多。

經過30多年的實踐，西方發達國家在政府購買服務中的主要做法：一是明確政府購買的領域。公共服務既包括為所有社會公眾提供的發展性、高端性專業服務，也包括為老年人、殘疾人、兒童、流浪人員、藥物濫用人員、刑釋解教人員、受災人員等特殊、困難群體提供的預防性、補救性和基本性專業服務。從西方國家實踐看，由于受公共財力所限，政府購買的重點首先是基本公共服務，然后逐步延伸到一般性的服務。目前，22個國家的調查顯示，政府購買的服務主要集中在衛生、社會服務和教育輔導3個領域，其中基本社會工作公共服務占47%。二是培育政府購買的載體。在西方發達國家，已注冊的慈善機構、非營利組織、協會、自助團體、社區團體以及社會企業等，都是政府購買服務的潛在提供者。但是政府同非營利組織的合作關系更為密切，調查顯示，歐洲非營利組織收入中40%-70%來自公共財政資源，日本為45%，美國為31%。西方政府選擇非營利組織主要基于功能互補、公益性強、責任明確、目標一致等四方面的考慮。三是規范政府購買的流程。通常來看，政府購買服務流程為，首先是明確需求，制定規劃。政府在全面收集關于社會福利需求的信息和社會整體發展規劃以及財政計劃基礎上，制定出具有可操作性的服務計劃，按照福利需求的次序，確定好服務項目、服務質量和服務數量并制定相應的財政收支方案。其次是公開競標、簽訂合同。政府向社會公布預算、價格、數量和與服務相關的各項質量指標，采取公開招標方式確定中標方并與其簽訂購買合同，對其進行考核與監督。購買崗位的情況在西方國家比較少見。第三是項目實施、監督管理。政府是項目監管的第一責任主體。在項目實施的整個過程中，政府既要直接監督社會工作服務全過程，還要引導社會公眾尤其是服務對象對服務質量進行監督，通過社會監督確保合同約定的服務內容落到實處。第四是評估服務、后續跟進。合同結束時，政府部門邀請專家學者或專門的評估機構對服務項目進行評估。評估結束并不意味著服務結束，要制定后續計劃，做好后續跟進工作。四是完善政府購買的方式。西方國家在長期的實踐中，逐步形成了四種購買方式：一是合同承包，也稱為競爭性招標或服務外包，政府確定某種公共服務數量與質量標準，然后向社會招標，中標的承包商與政府簽訂供給合同，并在合同許可范圍內自由配置資源，按合同約定提供專業服務；二是公私合作，主要做法是以政府特許或其他形式吸引中標的組織參與提供社會工作服務并允許其有投資收益權；三是憑單制，政府向符合條件的服務對象簽發消費憑單，通過在服務生產者中引入競爭機制，由服務對象選擇服務生產者；四是補助制，政府通過現金補貼、稅收優惠、低息或貼息貸款、免費提供服務場所與設施等方式，對社會工作服務生產者進行補助，以降低機構運營成本與服務產品價格，為服務對象提供更多、更經濟的社會工作服務。

4 進一步推進政府購買服務工作的建議

實踐表明，推動政府購買服務，離不開政府的強力主導和切實履職，也離不開社會力量的充分發育與廣泛參與。政府購買服務的制度設計、政策落實和項目實施都依賴于一定的社會體制和運行機制，為進一步推進政府購買服務工作，具體建議如下：

（一）健全政府購買服務法律法規。政府購買服務不僅需要有持續的經濟和政治支持，更需要健全的法律體系作保障，才能使政府購買服務落到實處。相對完善的法律法規體系，明確了各方應履行的責任，保障了參與各方的合法權利，為政府購買服務的順利開展營造良好的法制環境。實際工作中，要進一步完善我國政府購買服務的具體購買程序、工作流程、資金管理、項目實施、質量標準等制度規章。同時，要明確購買主體和承接主體職責，一方面，政府要做好有關法規、政策、規章、標準和規劃的研究制訂工作，履行好制度設計職責，購買監管職責和績效評價職責；另一方面，政府購買服務的承接主體，要加強自身建設，健全內部規章制度，完善內部治理結構，提高專業人員素質，切實增強承接服務項目的能力。

（二）創新政府購買服務工作運行機制。包括3個方面：一是建立科學的預算及評估機制。嚴格財政資金支出標準和范圍，同時引入績效審核，分類別、分層次地評估不同服務所需的財政投入比例、規模和水平，以保證資金投入公平，免受社會質疑，實現產出效用最優化。二是建立第三方監督仲裁機制。委托第三方對政府購買服務承接主體的工作進行評估，第三方往往立場客觀、聲望較好，既有利于營造政府公平正義、為公眾謀福利的良好社會形象，又有利于督促承接主體完善服務。三是適度建立公開競爭機制。公開競爭的方式有利于政府通過市場化手段維護服務對象的自主選擇權，促使服務機構為吸引消費者而不斷提升服務水平。同時，也有利于提升政府公信力。

（三）量力而為，突出公益，鼓勵創新。從人民群眾最基本、最緊迫、最急需的社會服務需求出發，設計、實施社會工作服務項目，以城鄉困難和特殊群體為重點，逐步實現政府購買從需求評估、服務提供、監督管理到績效評估等環節、范圍與領域的有計劃、有步驟地拓展。加強對政府購買服務的組織領導、政策支持、財政投入和監督管理，充分尊重市場主體地位，發揮市場機制在配置社會服務資源中的基礎性作用，通過公開透明、競爭擇優方式選擇服務提供機構，引導服務提供機構按照公益導向原則組織實施社會工作服務項目。立足各地經濟社會發展實際，充分借鑒國內外有益經驗，創新政府購買服務體制機制，不斷改進方式方法，切實加強績效管理，提高服務質量和專業水平。

（四）充分發揮社會力量，為政府購買服務提供多元供給主體。市場組織、民間社會組織和社會企業都可以和政府形成不同形式的“伙伴關系”而成為公共服務供給主體。政府在購買服務過程中，供給主體間達成價值共識，建立互惠合作關系，取長補短，共同促進公共需求和公共利益的實現。政府與各類組織間通過制度創新保證有效合作，重點加強對合作激勵、利益制衡、信息溝通、行政指導、服務委托、群眾參與等方面的制度建設和制度創新，推進形成統一的、多層次的、多渠道的、社會化的公共服務體系。

（第一組成員：陳麗娟、王文虎、 李強、狄凱、謝秀芳、周國強，執筆人：陳麗娟）